Анализ государственных программ развития регионов. Тема: Региональные целевые программы

Специфика региональных комплексных программ развития

Обострение проблем регионального развития России связано с первоочередной необходимостью устранения неоправданной неравномерности социально-экономического положения регионов, потребностью освоения природных ресурсов, поддержания экологического равновесия, совершенствования территориальной структуры хозяйства, обеспечения занятости населения и т.д. В этих условиях оправдано использование новых эффективных методов воздействия на экономику, в частности программно-целевого прогнозирования, которое позволяет квалифицированно и надежно, в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных районов в увязке с единой .

Региональные программы - представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.

Различают следующие виды региональных программ : межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые по отраслевому признаку и комплексные. Узкоспециализированные программы, как правило, разрабатываются в составе целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России».

Региональные программы классифицируются по следующим признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и др. Выделение признаков и соответствующих им классов программ служит условием поиска общих закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные признаки отражают содержание проблемы, характеризуют объекты программ, особенности управления ими и т.д..

Каждая региональная программа характеризуется одновременно несколькими классификационными признаками. Например, конкретная региональная (местная) программа может быть по территориальной принадлежности — областной; по функциональной ориентации — экологической; по масштабности проблемы — узкоспециализированной; по продолжительности — среднесрочной и т.д.

Специфика региональных программ заключается в том,что они формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов федерального значения, обусловлены общегосударственными и территориальными интересами. Отбор региональных проблем для программирования проводится, как правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия осуществляются в границах географически ограниченного региона, единицы административно-территориального деления Российской Федерации (республика, край, область, города федерального значения). Управляют проектированием и реализацией программ структуры исполнительной власти региона.

Региональные программы отличаются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью , точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России.

Основные задачи региональных программ:

выравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно-технического развития;
формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;
сбалансированное (бездефицитное) региональное хозяйствование в условиях рынка;
максимально полное и эффективное использование природных, материальных и трудовых ресурсов региона;
развитие производств и сфер в соответствии с государственной селективной структурной политикой;
охрана окружающей среды;
преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;
формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;
духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление культурного потенциала, стабилизация общественно-политической и правовой обстановки.

Структура программы регионального развития

Состав и структура комплексной программы социально-экономического развития региона представляют собой перечень и взаиморасположение разделов, отражающих содержательную и функциональную характеристики принятого к реализации программного проекта.

Разделы программы коплексного развития региона:

Анализ и оценка сложившейся социально-экономической ситуации региона.
Оценка и состояния окружающей среды.
Состояние демографической ситуации и в регионе.
Концепция социально-экономического развития региона . Выполненные в предыдущих разделах анализ социально- экономического развития региона и оценка природных ресурсов, состояния окружающей среды, демографической ситуации и рынка труда дают представление о современных масштабах и структуре хозяйства региона, его материально-производственной базе, выявленных диспропорциях в экономике, а также дают прогноз численности трудовых ресурсов и возможностей использования природно-ресурсного потенциала, позволяют с учетом тенденций технического прогресса и выдвигаемых перед регионом хозяйственных задач выработать и сформулировать концепцию (прогнозный замысел) социально-экономического развития региона на расчетную перспективу. Главным содержанием концепции должны быть принципиальное (вариантное) определение направлений наиболее рационального использования крупных и эффективных ресурсов, оценка на этой основе сравнительной экономичности различных отраслей и установление путей правильного формирования всего хозяйственного комплекса.
Основные целевые подпрограммы . Выделяются основные для региона целевые подпрограммы, которые могут формироваться по отраслевому, функциональному и проблемному признакам.
Механизм осуществления программы. Излагается взаимоувязанный комплекс мер и действий, экономических рычагов, обеспечивающих решение проблемы.
Ресурсное обеспечение программы. Содержит расчеты предстоящих затрат (финансовых — по источникам поступления; материальных — по видам продукции; природных условий и ресурсов — по климатическим условиям, земельным, водным, растительным, топливно-энергетическим и минерально-сырьевым ресурсам; трудовых ресурсов — по профессионально-квалификационным группам; информационных — по видам; временных — по срокам). Из общего объема ресурсов выделяется та их часть, которая поступает из собственных источников.
Координация программных мероприятий. Обеспечивается согласование действий всех организаций, участвующих в осуществлении программы.
Оценка эффективности осуществления программы. Проводятся расчеты экономической эффективности программы.
Организация, формы и методы управления программой. Разрабатываемая организационно-функциональная структура управления формируется с учетом специфики программы и региона.

Разделы программы содержат необходимые обоснования и пояснения. Они формируются в целом на весь период реализации программы и по годам. Для долгосрочных программ первоначальная разбивка осуществляется по годам, последующая — по более продолжительным срокам.

Оформление каждой программы является стандартным: на титульном листе указываются соответствующая краевая, областная, городская администрация; дата выпуска; на листе согласования — утверждающая инстанция и организация, согласование с которыми необходимо.

Основными формами прямого участия государства в регулировании регионального развития станут осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов, размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.

Число федеральных региональных программ должно быть невелико; они разрабатываются и финансируются только для регионов с особо сложными (критическими) социально-экономическими и экологическими проблемами, например для зоны Севера.

Принципиальное значение имеет увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и проведением бюджетной политики. Необходима инвентаризация всех уже начатых на территории России программ с пересмотром приоритетов, сроков, источников их ресурсного обеспечения. Наиболее крупномасштабные комплексные программы должны проходить рассмотрение и утверждаться в высших законодательных органах. В условиях рыночных отношений управление государственными региональными программами не должно ограничиваться существующими органами исполнительной власти — могут утверждаться на договорных началах специальные государственные, частные, смешанные независимые компании, консорциумы, агентства со специальными полномочиями и ответственностью.

Разработка региональных программ – целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных уровней.

Типовая структура программы включает: характеристику проблемы, основные цели и задачи, систему мер, ресурсное обеспечение, механизм реализации, организационный аспект, способы управления и контроля за ходом ее реализации, а также оценку ожидаемой эффективности и социально-экономических последствий от реализации программы.

Для федеральных программ также разрабатываются паспорт программы, технико-экономическое обоснование, бюджетная заявка (для программ, финансируемых из бюджета).

Решение крупномасштабных межотраслевых (отраслевых) и региональных проблем, как правило, связано с разработкой и реализацией федеральных целевых программ, которые следует рассматривать в качестве одного из средств структурной и региональной политики государства.

Разработке федеральных и региональных программ в промышленности предшествует отбор проблем (целей), включающий обоснование необходимости их решения на федеральном или региональном уровнях. Особое внимание при выборе и ранжировании проблем (целей) по приоритетности обращается на значимость; сложность их решения традиционными методами; невозможность использования формирующегося механизма рыночного саморегулирования; невозможность концентрации ресурсов и требование координации деятельности многочисленных территориальных органов управления и заключения межрегиональных экономических соглашений. (Приложение 6)

Программы, разрабатываемые на любом уровне управленческой иерархии, должны содержать: а) перечень основных, решаемых ею задач; б) совокупность и последовательность мероприятий, с помощью которых она реализуется; в) расчет прямых и косвенных (сопряженных) затрат всех основных видов используемых при осуществлении этих мероприятий ресурсов; г) распределение заданий по срокам и исполнителям.

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (далее - региональные программы) в отличие от федеральных целевых программ разрабатываются и реализуются субъектами Российской Федерации, которые сами определяют цели и задачи таких программ, порядок их разработки и механизм реализации. Утверждение указанных программ осуществляется в соответствии с п. «г» п. 2 ст.5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года.

Областной закон от 01.01.2001 г. N128-03 «О прогнозировании социально-экономического развития Новгородской области » определяет цели и содержание системы прогнозов социально-экономического развития Новгородской области, а также общий порядок их разработки. В статье 4 («Прогнозирование социально-экономического развития Новгородской области на краткосрочную перспективу») настоящего закона говорится: «Администрация Новгородской области одновременно с разработкой прогноза социально-экономического развития на краткосрочную перспективу с учетом бюджетных заявок формирует перечни областных целевых программ социально-экономического развития области, намеченных к финансированию за счет бюджетных средств на предстоящий год. Перечни финансируемых областных целевых программ содержат отраслевые программы по узловым проблемам, требующим приоритетной концентрации финансовых ресурсов и гарантированного обеспечения. В приложениях 3 и 4 приведены перечни федеральных и областных целевых программ на 2003 год.

Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 года N 800-р был одобрен Типовой макет программы экономического и социального развития субъекта РФ, который носит рекомендательный характер. Главное его назначение – обеспечить определенное методологическое единство региональных программ и взаимоувязанность их с целями государственной стратегии экономического и социального развития.

Программная разработка решения проблем на уровне региональных программ производится в соответствии с прогнозом социально - экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально - экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

В региональных программах учитываются цели социально-экономического развития соответствующего региона, направления структурной и научно-технической политики, законодательных и институциональных преобразований, прогнозы развития региональных и общегосударственных потребностей, результаты анализа экономического , социального и экологического состояния субъекта Российской Федерации и страны в целом, а также международные договоренности.

Можно выделить следующие основные этапы разработки целевых программ.

Выбор объекта программы . Это важнейшая стадия, предшествующая разработке программы и во многом предопределяющая ее успех. Нужно исходить из нескольких критериев при выборе объекта: он должен представлять стратегический приоритет, обеспечивать перелом траектории движения данного объекта; программа не должна носить слишком широкий характер, охватывая план развития целой отрасли, но и не быть чрезмерно узкой, не обеспечивая прорыва.

Структуризация программы, определение подпрограмм, блоков проектов и отдельных проектов. Проект – это основной кирпичик, из которого строится программа. Он должен обеспечить определенный программный результат. При этом определяется набор первоочередных проектов, их выполнение распределяется по годам реализации программы с учетом значимости для конечного результата имеющихся ресурсов.

Оценка ресурсов (прежде всего на НИОКР и инвестиций), необходимых для выполнения проектов, подпрограмм и программы в целом, возможных и условий их поступления (собственные средства, кредиты, выпуск акций, бюджетная поддержка и т. п.). Недостаток ресурсов может потребовать уточнения состава проектов, мероприятий и целей программы.

Маркетинговые исследования, определение возможного объема выпуска, цен и эффективности программных продуктов, сроков окупаемости проектов, подсистем и программы в целом. Заведомо убыточные проекты и программы исключаются. Может возникнуть ситуация, когда по результатам расчетов придется решать вопрос, стоит ли браться за неэффективную программу.

Создание целевых оргструктур для выполнения программы, подготовка кадров. Обычно создается целевая оргструктура для реализации программ (консорциум , холдинг, финансово-промышленная группа и т. п.). По каждой подпрограмме, а также по каждому проекту определяются заказчик, научный руководитель (генеральный конструктор) и директор. Целесообразно организовать обучение менеджеров проектов, подпрограмм, программы.

Контроль и приемка работ. Необходимо осуществлять внепрограммный контроль за ходом и результатом выполнения программы, с тем чтобы своевременно внести в нее коррективы, проводить приемку каждого законченного проекта, подсистемы, каждой очереди программы, сопоставляя полученные результаты с заданными целями и проектом. Это усилит ответственность за эффективность использования выделенных на программу ресурсов.

Разработка и реализация целевых программ осуществляется на основании «Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденного постановлением Правительством Российской Федерации от 26.06.95 № 000.

Организатором разработки федеральных целевых программ выступают федеральные органы исполнительной власти. Правительство Российской Федерации определяет порядок разработки и реализации федеральных целевых программ. Разработка федеральных целевых программ в первую очередь должна предусматривать:

· решение приоритетных социально-экономических, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач;

· согласование ресурсов в целях их наиболее эффективного использования;

Отдельные мероприятия могут потребовать дополнительного технического обеспечения или целенаправленного финансирования. Все эти условия должны быть указаны в перечне мероприятий, иметь соответствующие обоснования и расчеты.

Важнейшим разделом программы является описание механизма ее осуществления. Этот раздел включает:

· стимулирование (перечень льгот) выполнения заказов на поставку продукции и выполнения работ (услуг) для государственных нужд;

· перечень мер по организации управления реализацией программы (выбор головного заказчика и ответственного разработчика программы, назначение руководителя программы, выбор членов координационного совета, осуществляющего контроль за ходом реализации программы в соответствии с сетевым графиком);

· контроль за ходом выполнения программы в соответствии с утвержденным планом, этапами и финансированием реализации региональных программ в промышленности;

· увязка сроков поступления средств на финансирование программы из различных источников (федеральный бюджет, внебюджетный фонд, иностранные и частные отечественные инвестиции, взносы участников программы - министерств, ведомств, территориальных образований, городов, предприятий, государств - членов СНГ (на основе долевого участия), кредитов и отчислений от прибыли предприятий);

· оценка ожидаемых социально-экономических и экологических последствий задержки хода реализации программы и выработка своевременных рекомендаций по предотвращению нарушения сроков решения проблемы.

Несмотря на важность этого раздела, часто раздел о механизме реализации программы заменяется перечнем мероприятий, нацеленных на достижение намеченных результатов, или сводится к перечислению функций органа управления программой. Программы, в которых находят отражение конкретные экономические регуляторы, встречаются редко. И практически нет программ, где эти регуляторы увязывались бы с целевыми установками. Это обстоятельство является одной из причин, по которой большинство программ реализуется с нарушением сроков.

Поэтому рекомендуемые в ходе реализации программы экономические регуляторы должны быть предварительно оценены с точки зрения их совместимости с уже действующими на конкретной территории экономическими регуляторами. В противном случае несовместимые наборы экономических регуляторов могут изменить цель и сферу применения предусмотренного в программе метода регулирования и привести к неожиданному для разработчиков программы результату.

I - выбор приоритетных проблем (целей), требующих программного решения;

II - разработка методов регулирования и стимулирования выполнения целевой программы (осуществляется под каждую проблему, цель или подцель);

III - оценка социально-экономических последствий нарушения сроков реализации целевой программы (в соответствии с разработанным под данную программу «деревом» целей);

IV - оценка результатов решения проблем в предусмотренные программой сроки (с учетом оценки «недополученного» в срок эффекта от решения проблемы).

Из этого следует, что кроме увязки целей, сроков, объемов финансирования, мероприятий и организационных мер на каждом этапе реализации целевой комплексной программы, целесообразно под каждую цель, подцель и задачу предложить конкретный административный или экономический регулятор, который стимулирует реализацию того или иного задания. В противном случае невыполнение какой-либо цели или подцели ставит под сомнение достижение намеченного эффекта. В результате от одного этапа реализации программы к другому будет нарастать показатель упущенной выгоды , что в конечном итоге повлияет на сроки выполнения программы. Игнорирование этого фактора (наряду с недофинансированием принятых программ) дискредитирует программный метод.

Другой причиной нарушения сроков реализации программ является нехватка финансирования. Опыт разработки и реализации целевых программ свидетельствует, что ни одна официально принятая программа никогда не финансировалась в объеме, первоначально предусмотренном соответствующими законодательными и правительственными документами.

Для увязки организационных мер и экономических регуляторов с этапами реализации программы используется модель-схема (рис. 6.1).

Рис. 6.1. Сопоставимость организационных мер и экономических регуляторов реализации программы

На базе этой модели можно разработать график увязки всех стадий разработки и реализации программы между собой и четко сформулировать цели и задачи как для исполнителей программы, так и для ее заказчиков. Это позволит строго контролировать последовательность как разработки, так и реализации выполнения всех подпрограмм. В результате использования такой модели повысится результативность работы «дирекций программы», которые смогут приступить к ее реализации сразу же после ее утверждения.

Разработка комплексных целевых программ направлена на обеспечение тесного взаимодействия и сочетание отраслевого и территориального аспектов, преодоление ведомственных барьеров при обеспечении развития территорий региона.

Методика разработки региональных целевых программ подготовлена в рамках регионального проекта «Оценка эффективности федеральных и региональных целевых программ» (Новгородская область, г.).

В действующих законодательных и нормативных документах речь идет только о программах федерального уровня, и в числе таких программ упоминаются региональные. Федеральные целевые программы (ФЦП) разрабатываются по инициативе федеральных органов исполнительной власти с возможным привлечением органов исполнительной власти субъектов РФ. Инициативные заявки регионов и федеральных министерств рассматриваются и обобщаются федеральным правительством. Сводный перечень ФЦП и объемы их финансирования из федерального бюджета утверждаются законом о федеральном бюджете. Наряду с этим организация выполнения мероприятий утвержденных ФЦП обеспечивается федеральным заказом, размещение которого осуществляется на конкурсной основе через механизм контрактных соглашений с исполнителями конкретных видов работ, услуг. Ответственность последних регламентируется в рамках заключенных договоров. ФЦП особой важности могут получать статус президентских.

ФЦП социально-экономического развития регионов могут финансироваться на совместной основе, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет бюджетов субъектов РФ и привлекаемых внебюджетных источников. Однако разработка и реализация подобных программ затруднена в связи с отсутствием правового механизма, определяющего порядок совместного участия органов исполнительной власти различных уровней в подготовке целевых программ, в их долевом финансировании, в управлении программой в целом и отдельными ее мероприятиями. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб., 2015. С.103.

Впервые комплексные федеральные региональные программы были приняты Правительством РФ в 1995 г. (ФЦП социально-экономического развития Курильских островов и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)). К 1997 г. утверждено около 30 ФЦП по развитию регионов. Среди них крупнейшие программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Северного Кавказа. В число территорий, к которым применен программный метод обеспечения развития, включены прежде всего регионы с особыми условиями хозяйствования (северные районы) слабые в экономическом отношении (Бурятия, Адыгея, Калмыкия, Мордовия, республики Северного Кавказа), старопромышленные, остро нуждающиеся в реструктуризации экономики (Удмуртия, Челябинская, Ростовская, Тульская области и др.), приграничные с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, Брянская области и др.). Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб., 2015. С.107.

Наряду с этим принято более 18 экологических программ и 4 программы по радиационной реабилитации населения и зараженных территории.

Федеральные региональные целевые программы составляют примерно 15% от всех принятых ФЦП. Большая их часть (почти три четверти) разработана по субъектам РФ, имеющим недостаточный экономический потенциал и низкую бюджетную обеспеченность. Естественно, что для повышения уровня экономического развития и коренной реструктуризации производственной базы таких регионов необходима существенная помощь Федерации. Тем более такая поддержка нужна для преодоления кризисных социальных и экологических ситуаций, вызванных крупными катастрофами (Чернобыльская АЭС, землетрясение на Сахалине и т.п.), природными катаклизмами (подъем уровня Каспийского моря и т.п.) и национально-этническими конфликтами.

Однако на практике в последние годы жестко проводится политика на свертывание участия федерального бюджета в целевых региональных программах. В ФЦП развития регионов, разработанных в 2013-2014 гг., доля федерального бюджета в финансировании программ обычно находится на уровне 5-6%. Там же. С.109.

К сожалению, правовой статус ФЦП по социально-экономическому развитию регионов практически не установлен. В ранее упоминавшихся федеральных законах и нормативных актах формально перечисляются несколько типов целевых программ (социальные, социально-экономические, экологические, инновационные, научно-технические), инструментарий программ, однако методы их разработки и управления в основном ориентированы на производственные инвестиционные программы. Достаточно отметить, что основным критерием при экспертизе проектов программ в Правительстве РФ выступает минимальная (в пределах нескольких процентов) доля федерального бюджета в финансовых затратах, при этом доля собственных средств предприятий и других внебюджетных источников (включая иностранные инвестиции) должна достигать где-то 75-80%. Очевидно, что ни социальные, ни экологические программы в принципе не могут отвечать подобным требованиям. Как правило, не могут им соответствовать и региональные социально-экономические программы, в которых определенную (и нередко весьма существенную) роль играет решение социальных и экологических проблем. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М., 2013. С.95.

Региональные программы отличаются от других целевых программ прежде всего объектом программирования. Независимо от предмета программы (отраслевые проблемы, социальные проблемы и т.д.) в качестве объекта выступает территориальное образование того или иного масштаба. Это предопределяет и особый подход к оценке мультипликативного эффекта, который прежде всего должен рассматриваться в пределах данной территории. Специфичным является весьма значительное воздействие экзогенных факторов на процессы, которые должны регулироваться с помощью целевой программы. Наряду с этим возрастает значение комплексного рассмотрения сопутствующих проблем, поскольку в пределах региона производственные, социальные и экологические аспекты воспроизводства характеризуются более тесной взаимозависимостью. Имеется определенная специфика региональных программ и с точки зрения возможностей мобилизации ресурсов и административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты. Все это в совокупности предопределяет особенности хозяйственного механизма, который может быть задействован для разработки и реализации региональных программ.

Следует отметить, что в действующих федеральных нормативно-правовых документах по значимости (масштабам) выделяются лишь два типа программ: федеральные и межгосударственные. Однако региональные проблемы, нуждающиеся в программно-целевом решении, вовсе не всегда имеют федеральное и тем более межгосударственное значение. Имеется масса проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или даже одного субъекта РФ, т.е. целевые региональные программы могут быть федерального, межрегионального, регионального и локального значения. Более того, программно-целевой метод уже используется рядом субъектов РФ и городов для целенаправленного решения проблем местного характера. В частности, региональные целевые программы утверждены в качестве официальных государственных документов представительными органами Московской области, Дагестана, Кабардино-Балкарии и ряда других субъектов РФ. Эти программы направлены на решение приоритетных задач региона, к которым могут относиться: комплексное экономическое и социальное развитие региона, обеспечение эффективного использования природно-ресурсного и производственного потенциала; обеспечение занятости и повышение уровня жизни населения и иные задачи, требующие учета природно-экономических и социально-исторических особенностей региона. Регулирование территориального развития в условиях рыночной экономики. / Под ред. П.М. Штульберг и др. - М., 2013. С.98.

Отмеченные специфические черты позволяют выделить региональные программы в особый класс целевых программ. По характеру решаемых проблем (тип программы) среди них выделяются комплексные, экономические, социальные и экологические, а по региональному уровню (масштабам) -- межрегиональные (охватывающие несколько субъектов РФ), субъектов РФ, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов РФ) и муниципальные (городские) (см. рис. 1).

Рис. в. 1.4. Типология региональных программ Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.324.

По статусу, уровню утверждения и управления все программы могут быть федеральными. Кроме того, межрегиональные программы могут утверждаться и финансироваться межрегиональными ассоциациями или несколькими заинтересованными республиками, краями и областями; программы субъектов РФ, локальные и муниципальные -- финансироваться и утверждаться органами власти и управления субъектов РФ, а муниципальные -- еще городов и администраций закрытых территориальных образований.

Рассмотренные выше особенности необходимо учитывать при разработке региональных программ любого типа и масштаба.

Однако наибольшие сложности и принципиальные отличия имеют место при подготовке так называемых комплексных программ, которые охватывают различные стороны социально-экономического развития регионов. Существенной спецификой обладают и межрегиональные программы.

Комплексные программы социально-экономического типа в последнее время получают все большее распространение. Они разрабатываются на всех региональных уровнях. Увлечение подобными программами даже в условиях весьма скромного участия в их финансировании федерального бюджета, с нашей точки зрения, объясняется отсутствием нормальной прогнозной работы. Руководители субъектов РФ, естественно, заинтересованы иметь научные проработки перспектив развития своего региона, относящиеся не только к отдельным отраслям, но охватывающие все основные проблемы региона. Такие проработки, да еще и подтвержденные Правительством РФ, имеют большой политический вес. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.327.

Следует отметить ряд особенностей подобных программ. Во-первых, они охватывают все аспекты хозяйственной и социальной жизни региона. Это большой плюс, так как любая частная, функциональная программа не может достаточно полно рассмотреть возможное влияние на смежные сферы деятельности. Но это и громадный минус, так как практически невозможно на уровне субъекта РФ или крупного города разработать и увязать между собой систему мероприятий, охватывающую весь хозяйственный комплекс, социальную и экологическую сферу, да еще и разработать механизм, обеспечивающий финансирование и реализацию этих мероприятий.

Во-вторых, подобные программы по своей сути многоцелевые, причем эти цели нередко противоречат друг другу. Так, цель повышения конкурентоспособности и эффективности профилирующих отраслей промышленности, как правило, связана с реструктуризацией крупных предприятий, изменением их профиля и, как следствие, с существенным сокращением промышленного персонала. Таких объективных противоречий в каждом регионе можно насчитать много.

В-третьих, целевая программа социально-экономического развития, учитывая ее многоцелевой характер, должна иметь какие-то обобщающие цели, иначе она просто расползается на подпрограммы, не связанные между собой.

В-четвертых, развитие любого региона в большей или меньшей, но все равно в значительной степени зависит от экзогенных факторов: от поведения соседних регионов, от общегосударственной политики в различных сферах и даже от международной ситуации и мирового рынка. В этих условиях неизбежна вариантная проработка перспектив развития, в то время как целевая программа ориентирована на реализацию конкретных мероприятий, которые должны быть увязаны между собой в систему. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М., 2011. С.329.

Перечень сложностей и особенностей региональных программ комплексного типа можно продолжить, однако и сказанного достаточно для того, чтобы утверждать: подобные программы по действующим правилам разработать невозможно, а те из них, которые были утверждены Правительством РФ, существенно отличаются от жестких нормативных требований.

Введение

1.1 Развитие регионального прогнозирования в России

2.1 Понятие и виды региональных целевых программ

Заключение

Введение

Рост интереса к региональной экономике в последние годы обусловлен реальными изменениями в системе общественных отношений, отразившимися на разделении прав и ответственности федерального центра и субъектов Федерации. Растущая финансовая зависимость регионов от успешности бизнеса, функционирующего на территории, вынуждает местные власти искать действенные организационно-экономические технологии при выстраивании отношений с хозяйствующими субъектами, облегчающие разработку и реализацию долгосрочной социально-экономической политики.

Логика долгосрочного территориального развития ориентирует региональную власть на создание условий, обеспечивающих стабильное улучшение качества жизни. Последнее предполагает приоритетность хозяйственного развития, учитывающего определенные пропорции между стратегическими и текущими целями. Экономический рост, реализуемый без учета требований сбалансированности территориального развития, инициирует деградацию взаимосвязанных компонентов региональных систем, что в дальнейшем всерьез осложняет нормальные пропорции расширенного воспроизводства.

Очевидная дифференциация российских регионов по климатическим, географическим, ресурсным и социально-экономическим условиям актуализирует любое исследование региональной экономики, имеющее конкретные результаты и облегчающее (методически и/или концептуально) другим территориям выстраивание собственной политики.

Определенной корректировки требует практика использования программно-целевых технологий и методов регионального прогнозирования. Разнообразие условий хозяйствования, с одной стороны, и уровня социального обеспечения населения, с другой, конкретизируют выбор разных организационных технологий и финансово-экономических моделей, используемых при разработке и реализации социально-экономической политики российских регионов.

Исследования динамики и социально-экономической результативности текущих институциональных преобразований отдельных субъектов Федерации с использованием программно-целевых подходов пополняют знание об эффективности используемых в конкретных случаях организационно-управленческих технологий и финансово-экономических механизмов. Актуальность подобных исследований определяется необходимостью, во-первых, поиска эффективных форм осуществления территориального воспроизводства применительно к сложнопостроенной территории, во-вторых, оценки политики конкретных региональных властей, в-третьих, систематизации и оценки целесообразности применения тех или иных технологий при решении конкретных задач регионального развития.

Степень разработанности проблемы. Региональные аспекты социально-экономического развития нашли отражение в работах Аганбегяна А.Г., Валентея С.Д., Егоршина А.П., Лагутенко Б.Т., Лексина В.Н., Любовного В.Я., Львова Д.С., Обозова С.А., Проценко О.Д., Пчелинцева О.С., Татаркина А.И., Швецова А.Н., Шеломенцева А.Г., Шнипера Р.И., а также известных специалистов по региональной диагностике и моделированию Гизатуллина Х.Н., Гранберга А.Г., Дмитриевой О.Г. и др. Исследованию вопросов программно-целевого управления посвящены работы Ивантера В.В., Мильнера Б.З., Попова Г.Х., Поспелова Г.С., Райзберга Б.А. и др.

Объект работы - экономика регионов.

Предмет работы - региональные целевые программы.

Цель работы - исследование механизма формирования и реализации региональных целевых программ.

) изучить региональное прогнозирование в условиях переходного периода;

) рассмотреть региональные целевые программы в экономике России;

) выявить направления совершенствования организационно-правового обеспечения региональных программ.

Глава 1. Региональное прогнозирование в условиях переходного периода

1 Развитие регионального прогнозирования в России

Прогнозирование является важным элементом системы управления, результативность которого в определяющей степени зависит от того, насколько правильно определены движущие силы и перспективы развития общественно-экономических и природных процессов.

Управление региональным развитием, в том числе разработка региональной политики, опирается на региональное социально-экономическое прогнозирование. К этому классу прогнозов относятся:

по объекту прогнозирования - прогнозы территориального аспекта развития России; прогнозы развития отдельных природно-экономических зон (зона Севера, регион Большая Волга и т.п.) и экономических районов; прогнозы развития субъектов РФ; прогнозы развития территориально-производственных комплексов и районов нового освоения (например, Нижнего Приангарья); прогнозы развития локальных регионов и городов (крупнейшие города, закрытые административно-территориальные образования, свободные экономические зоны и т.п.);

по предмету прогнозирования - прогнозы комплексного социально-экономического характера; прогнозы инвестиционные; прогнозы социальные (демографические, рынков рабочей силы и т.п.); прогнозы экологические и т.п.;

по срокам прогнозирования - краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные прогнозы;

по субъектам прогнозирования - прогнозы, выполняемые федеральными министерствами, субъектами РФ и научными организациями; комплексные прогнозы, выполняемые совместно федеральными и региональными органами.

В СССР сформировалась развернутая система территориальных и региональных прогнозов и предплановых обоснований. Основными прогнозными документами начиная с середины 1960-х гг. являлись Генеральная схема развития и размещения производительных сил и входящие в ее систему территориальные и отраслевые схемы, а также Генеральная схема систем расселения, аналогичные республиканские схемы и другие документы, относящиеся к классу «физического планирования» (районные планировки, генпланы городов и т.п.). Во второй половине 1970-х гг. к ним добавилась Комплексная программа НТП, которая разрабатывалась не только по СССР, но и по союзным республикам и экономическим районам.

В этой системе базисную роль играли схемы развития и размещения производительных сил. Система прогнозов обновлялась каждое пятилетие, что позволяло лучше их согласовывать между собой. В конце 1980-х гг. были приняты решения о разработке комплексных программ социального развития и территориальных комплексных схем охраны природы, однако они не успели сыграть какую-либо роль и найти свое место в системе прогнозирования.

Также в 1960-х гг. начали разрабатываться Основные направления экономического и социального развития СССР, союзных республик и регионов, которые выполняли роль основного предпланового документа и в значительной мере определяли долгосрочную региональную политику.

Основное преимущество указанной системы заключалось в том, что она создавала условия для увязки макроэкономического, отраслевого и территориального аспектов развития, при этом в определенной мере учитывались научно-технические, естественно-природные, социальные и расселенческие факторы.

В то же время она имела очень серьезные недостатки, связанные с приоритетом политических целей, с чрезмерной детализацией прогнозируемых процессов, безальтернативностью прогнозирования, с отсутствием проработки механизмов реализации и т.д.

Следует отметить и такой серьезный недостаток, как практическое отсутствие прогнозирования развития автономных республик, краев и областей Российской Федерации. Это объясняется приоритетным положением отраслевого принципа управления и планирования и крайне ограниченными правами регионов в хозяйственной сфере, где за ними была закреплена значительная часть сельского хозяйства, промышленность местных строительных материалов, некоторые предприятия легкой и пищевой промышленности, коммунальное хозяйство, торговля и часть предприятий и учреждений социальной, сферы.

Как уже отмечалось, ситуация в сфере управления в РФ коренным образом изменилась, что прежде всего связано с переходом к рыночной экономике н с резким увеличением прав и полномочий субъектов РФ, а последнее время и муниципального уровня управления во всех сферах деятельности. В результате было ликвидировано директивное планирование и в значительной мере прогнозирование экономического и социального развития. В определенной мере сохранилось лишь «физическое планирование»: разработана и утверждена Генеральная схема расселения России, продолжают разрабатываться генеральные планы городов

Некоторое время по инерции разрабатывалось какое-то подобие Генеральной схемы (на период до 2015 г.) и отраслевых схем. Однако эти попытки оказались неудачными по объективным причинам. Во-первых, среди органов управления не оказалось таких, которые были бы заинтересованы в результатах исследований: Минэкономики РФ не осуществляло руководство реальным сектором, а отраслевые министерства либо были ликвидированы, либо лишены возможности активно участвовать в развитии производства. Поэтому финансирование исследований осуществлялось фрагментарно и в весьма ограниченных объемах.

Во-вторых, резко сократился Круг разработчиков. Если ранее в Подготовке Генеральной схемы участвовало более 300 отраслевых и региональных научно-исследовательских институтов и проектных организаций, то уже в 1994-1995 гг. схемы разрабатывали едва ли более 10 институтов.

В-третьих, принципиально изменились условия хозяйствования и факторы, влияющие на развитие отраслей и регионов, а новые методические подходы еще не сформировались. Это, естественно, повлияло на точность прогнозов, которые по старой памяти были достаточно оптимистичны, в то время как экономика стремительно катилась вниз. Указанные и другие причины привели к тому, что старая система прогнозирования оказалась полностью разрушенной.

Огромное разнообразие условий регионов РФ обусловливает крайнюю необходимость первоочередного учета региональной специфики при проведении любых реформ, решении любых экономических и социальных проблем. Переход к федеративному государственному устройству многократно усиливает эту необходимость, поскольку недоучет региональных проблем не только отрицательно сказывается на эффективности экономики и благополучии граждан, но может привести к ослаблению и даже распаду самого государства.

Поэтому при постановке и осуществлении государственных задач в обязательном порядке должен прорабатываться их территориальный аспект, должны учитываться не только общероссийские, но и региональные интересы. Это означает, что экономические и социальные прогнозы развития Российской Федерации на любой период, во-первых, должны содержать территориальный разрез; во-вторых, должны подкрепляться соответствующими региональными прогнозами, отражающими интересы и возможности субъектов РФ. При этом, в отличие от предплановых документов прошлых лет, прогнозы территориального развития не могут сводиться к той или иной региональной разбивке макроэкономических показателей, а должны играть активную роль в формировании общих задач к параметров государственной политики в той или иной сфере деятельности.

Однако для преодоления многочисленных сложностей переходного периода Правительство РФ вынуждено основное внимание сосредоточить на ликвидации тех или иных острых ситуаций, на проведении мер, носящих пожарный или, в лучшем случае, текущий характер. Долгосрочные проблемы практически не решаются, так как для этого нет необходимых ресурсов. Острая политическая борьба также не способствует расширению горизонта экономической и социальной политики Правительства за пределы срока его деятельности. В результате оценки длительных перспектив и долгосрочные прогнозы не являются актуальными для действующего Правительства.

В методологическом плане важно установить критерий (или критерии) завершения переходного периода. Такими критериями могут выступать:

достижение определенной доли частной собственности как основы рыночных отношений;

стабилизация в области финансово-кредитных и валютных отношений;

резкое увеличение инвестиционной активности;

начало подъема производственной деятельности в основных отраслях хозяйства;

стабильное повышение уровня жизни и прекращение усиления социального расслоения общества.

Главным звеном в действующей системе прогнозирования стали краткосрочные прогнозы. На втором месте идут среднесрочные прогнозы, выполняемые в процессе подготовки правительственных программ. Причем временной горизонт среднесрочных прогнозов до сих пор носит в значительной мере формальный характер и в реальной управленческой деятельности не используется. Подобная расстановка приоритетов в определенной мере соответствует и техническим возможностям прогнозирования, поскольку в условиях нестабильной экономики, находящейся на переломном этапе, не обеспечивается приемлемая точность прогнозов, причем величина погрешностей резко возрастает по мере увеличения прогнозного периода.

Правительство РФ все больше освобождается от управления производством и социальной сферой, основная нагрузка приходится на финансовый аспект прогнозов, и в первую очередь на расчеты бюджета и межбюджетных отношений. Поэтому в содержательном плане сердцевиной прогнозов, выполнявшихся Минэкономики РФ, являлись макроэкономические и финансовые показатели.

Прогнозы развития отраслей и сфер хозяйства самостоятельно не разрабатываются. В какой-то мере их заменили федеральные целевые программы по отдельным отраслям (ТЭК, черная металлургия, ВПК и т.п.). Однако эти программы выполняются очень плохо и, по существу, потеряли свое значение не только как инструмент мобилизации средств на ключевых направлениях развития экономики, но и как документ, определяющий перспективы той или иной отрасли.

Территориальный аспект прогнозирования представлен краткосрочными прогнозами, где превалируют данные о финансовых и бюджетных показателях субъектов РФ, которые играют существенную роль в определения масштабов и направлений межбюджетных потоков. В среднесрочных прогнозах в территориальном разрезе появляются показатели по экономическим законам, которые практически не используются в процессе принятия управленческих решений.

Следует учитывать, что на стадии завершения переходного периода в целом по Российской Федерации ряд регионов могут находиться лишь в начале пути. В этих условиях серьезной методологической проблемой является несоответствие временных рамок достижения определенных уровней развития в общероссийских прогнозах, с одной стороны, и региональных прогнозах, с другой. В то же время, как отмечалось ранее, все эти прогнозы должны между собой увязываться и взаимодействовать. По-видимому, следует в составе прогнозов выделять этапы достижения внутренних подцелей переходного периода в последовательности, присущей нормальному ходу процесса выхода экономики из кризиса: первый этап - финансовая стабилизация; второй этап - повышение инвестиционной активности; третий этап - стабилизация и рост производства, стабилизация рынка труда; четвертый этап - рост уровня жизни и прекращение процессов расслоения общества. Такой подход позволит четко определить место каждого региона в процессе перехода к рыночной экономике, лучше учитывать региональные возможности в общероссийском прогнозе.

Учитывая долговременный характер решения большинства региональных экономических, социальных и экологических проблем наряду с прогнозом, охватывающим переходный период и носящим, как правило, среднесрочный характер, необходимо прорабатывать стратегию территориального развития на более отдаленную перспективу. Поэтому в систему прогнозных материалов целесообразно включить долговременную стратегию территориального развития, разрабатываемую, прежде всего на федеральном уровне и определяющую важнейшие направления и проблемы долгосрочной региональной политики государства.

Современные требования к системе прогнозирования связаны с изменениями в экономической политике Правительства, направленными на соответствие отдельных показателей региональных прогнозов требованиям нормального воспроизводства и комплексного развития регионов (соотношение между составными частями ВРП, между производством, инвестициями и социальной сферой и т.п.);

соответствие между бюджетной обеспеченностью, финансовыми ресурсами и финансово-экономическим потенциалом региона.

Порядок и продолжительность разработки прогнозов будут меняться в зависимости от временного горизонта. Краткосрочный прогноз должен разрабатываться в течение 6-9 месяцев, среднесрочный - одного года, а долгосрочный - до полутора лет. Однако общую структуру работ по прогнозированию целесообразно сделать типовой. Она может включать следующие действия Минэкономразвития РФ:

Принятие решения о разработке регионального прогноза с указанием

порядка и сроков выполнения.

Направление системы показателей региональных прогнозов, представляемых в министерство, а также методических рекомендаций по их разработке.

Направление контрольных цифр и сведений по финансово-экономическим условиям на прогнозный период.

Создание информационной базы по важнейшим сводным показателям на основе предварительного варианта прогноза регионов, анализ прогнозных показателей и подготовка рекомендаций по их доработке.

Обобщение и анализ уточненных прогнозов субъектов РФ и подготовка на этой базе.

предложений по корректировке общероссийских прогнозов по макроэкономическим, отраслевым, финансовым и социальным показателям;

замечаний в адрес субъектов РФ по ошибкам методического характера, допущенным в прогнозных материалах.

обсуждения путей решения наиболее сложных региональных проблем;

выявления региональных интересов н определения возможностей их согласования с общегосударственными в рамках действующего законодательства;

выработки более действенных методических положений регионального прогнозирования и управления.

2 Роль программ в системе управления

региональный прогнозирование программа управление

В числе методов регулирования, органически сочетающих возможности государства, регионов и субъектов хозяйствования, особое место занимает программно-целевой метод.

В СССР, несмотря на всеобъемлющее планирование, программно-целевой метод не только использовался, но и развивался, постепенно охватывая все новые сферы. Первая целевая программа общегосударственного значения (создание Урало-Кузнецкого комбината) была разработана и в основном реализована в предвоенные годы, однако широко программно-целевой метод вошел в практику на рубеже 1980-х гг.

По-видимому, это было связано со снижением действенности планов, которые, оставаясь отраслевыми, но сути включали в свою орбиту все новые и новые сферы деятельности, предусматривали чрезмерную инвестиционную нагрузку и уже не могли обеспечить согласованное решение комплексных межотраслевых проблем.

В 1980-е гг. в СССР были приняты десятки отраслевых и межотраслевых научно-технических программ. Всеобщий характер носили социальные программы, направленные на ликвидацию ручного труда, улучшение питания населения, решение жилищной проблемы и т.п. Принимались крупные программы структурных преобразований экономики (топливно-энергетическая программа), региональные (освоение зоны БАМ, социально-экономическое развитие Нечерноземной зоны и т.п.) и экологические программы (охрана озера Байкал и др.).

Появились программы, по существу не носившие целевого характера, а служившие своего рода предплановым документом (программа научно-технического прогресса). Наличие большого числа разнообразных программ резко снизило их действенность и большинство из них оказалось нереализованными.

Опыт программирования в СССР позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, программно-целевой метод дает хорошие результаты, когда четко определена цель программы и имеющиеся ресурсы достаточны для реализации всей системы мероприятий в намеченные сроки. Во-вторых, для разработки реалистичной программы необходимо иметь надежный научный и проектный задел. В-третьих, реализация программы должна осуществляться под руководством одного органа управления, имеющего полномочия перераспределения ресурсов между мероприятиями и внесения в программу коррективов, связанных с изменением условий финансирования или других условий, заложенных в программу. В-четвертых, количество целевых программ должно быть ограничено как возможностями их финансирования, так и возможностями органов управления.

Принципиальные изменения, произошедшие в экономике, государственном устройстве и системе управления, с одной стороны, усилили значение Целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования, но, с другой стороны, существенно усложнили процесс разработки и реализации программ.

Усиление роли программ связано с тем, что в условиях директивно-плановой системы основным средством управления были государственные Планы, которые имели силу закона. Программы лишь дополняли государственные планы и юридически стояли на ступеньку ниже, так как принимались Постановлением Правительства или (наиболее важные) постановлениями ЦК КПСС и Правительства СССР (республиканские - соответственно своими органами управления). В настоящее время программы остались одним из наиболее сильных средств государственного регулирования прямого действия. В том случае, если мероприятия федеральной целевой Программы попадают в бюджет, - соответствующие положения программы приобретают силу закона.

Усложнение разработки и реализации программ определяется тем, что, во-первых, приходится учитывать и увязывать интересы государства, региона, хозяйствующих субъектов и населения, в то время как раньше приоритет давался общегосударственным интересам. Во-вторых, большая часть ресурсов не выделяется в приказном порядке, как раньше, а должна привлекаться из различных источников. Это означает, что вместо обоснования распределения средств между мероприятиями программы необходимо, прежде всего, разработать механизм их привлечения, систему гарантий и страхования инвестиционных рисков. В-третьих, теперь недостаточно обосновать потребность государства в тех или иных видах продукции или услуг и определить формальный срок окупаемости капитальных вложений, а необходимо учесть конъюнктуру рынка товаров и услуг, рынка инвестиций, фондового рынка и т.п., оценить конкурентоспособность продукции, намечаемого производства, предложить такую систему мероприятий, чтобы финансовые указатели проекта были не ниже средних по данной отрасли или региону.

В этих условиях каждая программа должна базироваться на серьезных исследованиях возможностей привлечения инвестиций из внебюджетных источников, а также на обоснованиях необходимости выделения средств на государственные гарантии.

К сожалению, ни выводы из опыта использования программно-целевого метода в СССР, ни дополнительные ограничения и требования к этому в условиях перехода к рыночной экономике практически не были учтены. В результате, несмотря на резкое сокращение возможностей финансирования программ, после 1992 г. было принято около 200 федеральных целевых программ. Результат известен: ни одна из них в полной мере не реализована, а по многим финансирование составляет менее 10% предусмотренного объема.

Поскольку по определению целевая программа должна состоять из системы взаимосвязанных мероприятий, срыв их финансирования уже на первом этапе ведет либо к свертыванию программы, либо к необходимости ее существенной корректировки. Так как подобная корректировка не предусмотрена (нет средств на это, не выделена организация, которая должна осуществлять мониторинг программы, и т.д.), можно утверждать, что практически все утвержденные Правительством целевые программы сохраняют прогнозно-целеполагающее значение, но не являют в полной мере инструментом управления. Поэтому в дальнейшем необходимо рассмотреть не только опыт разработки и реализации целевых программ, но главным образом направления совершенствования нормативно-правовой и методической базы регионального программирования.

Глава 2. Региональные целевые программы в экономике России

1 Понятие и виды региональных целевых программ

Отмеченные специфические черты позволяют выделить региональные программы в особый класс целевых программ. По характеру решаемых проблем (тип программы) среди них выделяются комплексные, экономические, социальные и экологические, а по региональному уровню (масштабам) - межрегиональные (охватывающие несколько субъектов РФ), субъектов РФ, локальные (относящиеся к части территории одного или нескольких субъектов РФ) и муниципальные (городские) (см. рис. 1).

№ п/пМасштабы программыТипы региональных программКомплексныеЭкономическиеСоциальныеЭкологические1Межрегиональные2Субъект Федерации3Локальные4МуниципальныеРис. в. 1.4. Типология региональных программ

По статусу, уровню утверждения и управления все программы могут быть федеральными. Кроме того, межрегиональные программы могут утверждаться и финансироваться межрегиональными ассоциациями или несколькими заинтересованными республиками, краями и областями; программы субъектов РФ, локальные и муниципальные - финансироваться и утверждаться органами власти и управления субъектов РФ, а муниципальные - еще городов и администраций закрытых территориальных образований.

2 Опыт разработки программ социально-экономического развития регионов

Федеральные программы социально-экономического развития регионов разрабатываются на основании решений Правительства РФ, а региональные программы - решений субъектов РФ. По ФЦП устанавливается государственный заказчик, а также министерство - координатор программы. При разработке ФЦП по социально-экономическому развитию субъектов РФ, как правило, часть функций государственного заказчика передается администрации региона. В программах по экономическим районам активное участие в разработке, приемке и реализации принимают соответствующие межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. В качестве разработчиков программ обычно привлекаются научные организации.

В частности, Совет по изучению производительных сил в течение 2012-2014 гг. разработал ФЦП экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, Республики Адыгея, Челябинской области, Таймырского автономного округа. В общей сложности эти программы охватили более чем четыре пятых территории и 25% населения страны, при этом в качестве объекта рассматривались все типы субъектов РФ и регионов.

Опыт, полученный в ходе разработки и частичной реализации указанных программ, позволяет сделать ряд выводов.

Целевая программа развития всего социально-экономического комплекса региона должна опираться на научно обоснованную стратегию, определяющую важнейшие точки (сферы) роста экономики и наиболее сложные и острые проблемы, создающие кризисные ситуации в различных сферах деятельности. Задачи целевой региональной программы комплексного характера должны заключаться в том, чтобы в рамках определенного периода создать условия и добиться конкретных результатов, как в вопросах подъема экономики, так и в преодолении негативного влияния кризисных процессов.

Конкретное содержание целей (задач) программы по регионам будет существенно различаться, но одно остается неизменным - количество разнообразных целей будет достаточно велико. Так, в Челябинской области успешное развитие экономики будет зависеть от подъема черной и цветной металлургии и крупнейших предприятий военно-промышленного комплекса, а стабильная социально-политическая ситуация - от реструктуризации угольной отрасли, ликвидации радиационной опасности и нормализации положения в экологической сфере. Для Таймыра главное, с одной стороны, обеспечить освоение нефтегазовых ресурсов и месторождений цветных металлов, а с другой стороны, создать условия для сохранения традиционных видов деятельности коренного населения. Для Адыгеи в экономическом плане важно задействовать резервы развития агропромышленного комплекса (в первую очередь, перерабатывающей промышленности) и создать условия для использования благоприятных предпосылок формирования рекреационного комплекса общегосударственного значения. В то же время Необходимо предотвратить негативное воздействие чрезмерной миграции населения из соседних регионов, а также снизить техногенную нагрузку на уникальный природный комплекс республики.

Очевидно, что подобные стратегические направления в целевой программе должны быть детально обоснованы, а количественные параметры (цели) - рассчитаны на основании оценок возможностей получения инвестиций за счет различных источников, прогнозов емкости рынка профилирующих видов продукции, технико-экономических обоснований крупнейших инвестиционных проектов, прогнозов роста доходов региональных бюджетов и доходов населения к концу периода действия программы.

Следует отметить особую роль прогнозов в определении целей (количественных) и результатов (эффекта) программы. Во-первых, прогнозы должны определять тенденции и силу воздействия на производство и уровень жизни факторов, имеющих существенные региональные различия. К таким относятся: стоимость топливно-энергетических ресурсов, транспортные тарифы, прожиточный минимум, обеспеченность собственной сырьевой (продовольственной) базой, расстояния поставок сырья в регион и готовой продукции на внешние рынки и т.п. Подобные прогнозные оценки позволяют определить ожидаемые изменения в конкурентоспособности продукции региона, а также потребности региона в бюджетных ресурсах, необходимых для развития социальной сферы и поддержания слабых в социальном отношении слоев населения.

Во-вторых, прогнозы должны определить перспективы развития рынка товаров (услуг) на те виды продукции, которые являются профилирующими на данной территории. В зависимости от вида продукции этот рынок может ограничиваться территорией региона или охватывать крупный район и всю страну. В случае экспортной ориентации предприятий региона необходимы экспертные оценки конкурентоспособности и спроса на продукцию на мировом рынке. Такие прогнозы определяют верхнюю границу роста объемов производства в ключевых отраслях.

В-третьих, прогнозы должны содержать информацию об инвестиционной привлекательности региона и оценки изменения в перспективе инвестиционных рисков. Эти сведения в совокупности с прогнозными оценками платежеспособного спроса, а также влияния территориальных факторов на условия производства могут быть положены в основу определения ожидаемых размеров привлечения инвестиционных ресурсов, которые в значительной мере предопределяют рост экономической активности.

В-четвертых, прогнозы определяют общие масштабы производства и потребления в регионе при том или ином варианте развития. Целевая программа, как правило, ориентируется на какой-то из этих вариантов и в то же время определяет реальный вклад в его реализацию. Необходимо подчеркнуть, что в целевых программах комплексного характера одной из основных характеристик такого вклада должна быть бюджетная эффективность или, по крайней мере, расчет влияния программных мероприятий не только на рост производства или укрепление материальной базы инфраструктурных отраслей, но и на увеличение доходов консолидированного бюджета и бюджетной обеспеченности территории. Такие целевые параметры исключительно важны, так как они определяют возможности использования бюджетных ресурсов для повышения уровня жизни населения, для реализации проектов и мероприятий самой программы, для изменения финансовых взаимоотношений с федеральным центром.

Учитывая роль прогнозных показателей, можно утверждать, что региональные целевые программы комплексного типа по существу представляют собой симбиоз элементов прогноза экономического и социального развития и набора инвестиционных проектов и мероприятий. Следует особо отметить, что построение таких программ снизу, от предприятий, практически невозможно. Во-первых, потому, что охватить сотни предприятий и тысячи проектов физически невозможно. Непреодолимая сложность заключается не только в их большом количестве и чрезвычайном разнообразии, но и в различиях проработанности проблем перспективного развития предприятий. Лишь у относительно небольшой их части имеются программы реструктуризации, а тем более бизнес-планы конкретных проектов. Разработать большое число бизнес-планов в ходе подготовки целевой программы практически невозможно, поскольку такая работа требует значительных затрат времени и финансовых ресурсов. В результате теоретически возможности разработчиков программы ограничены относительно небольшой (20-25%) частью крупных и средних предприятий, расположенных на территории субъекта РФ. На практике эти возможности еще меньше, так как далеко не все предприятия делятся информацией о своих планах на будущее.

В последнее время появились программы, в которых разработчики попытались выполнить нормативные требования к целевым программам (наличие по всем проектам бизнес-планов, подтверждений администрации и коммерческих банков о намечаемом финансировании проектов и т.п.) путем типизации и упрощения информации, получаемой от предприятий, и расчетов эффективности программы.

Такой подход интересен и конструктивен, так как позволяет в определенной мере формализовать расчеты и тем самым снизить трудоемкость разработки отраслевых региональных программ пли отраслевых подпрограмм в комплексных ФЦП. Однако, с нашей точки зрения, он не может преодолеть принципиальные несоответствия программно-целевого метода задачам комплексного экономического и социального развития региона, которые по существу являются многоцелевыми.

Таким образом, анализ ФЦП социально-экономического развития субъектов РФ позволяет утверждать, что они принципиально должны отличаться от инвестиционных программ и представлять собой документ, направленный на реализацию стратеги» развития региона в рассматриваемом периоде и содержащий: прогноз макроэкономических, отраслевых, финансово-бюджетных показателей и обобщающих характеристик социального развития; инвестиционные проекты и мероприятия социального и экологического характера; предложения по региональному хозяйственному механизму.

Главная особенность подобных программ заключается в том, что их предметом является не только вся экономика региона, но и процессы, связанные с условиями жизнедеятельности и воспроизводства населения, с охраной окружающей среды и воспроизводством природных комплексов. При этом, естественно, переплетаются задачи общегосударственного, регионального и местного значения. Поэтому бывает весьма сложно ограничиться лишь решением проблем федерального уровня, и практически все региональные ФЦП содержат подпрограммы социального характера, как правило, относящиеся к компетенции субъектов РФ.

Еще одна особенность комплексных региональных программ состоит в том, что, рассматривая все хозяйство региона, они включают те производства и мероприятия, которые уже вошли в отраслевые или функциональные целевые программы, так как в противном случае теряется возможность регулирования всего хозяйства. Так, например, если из программы по Челябинской области исключить мероприятия, предусмотренные отраслевыми федеральными программами (по черной металлургии, по угольной промышленности, по оборонному комплексу), то мы получим какие-то фрагменты, не имеющие определяющего значения для развития области. Однако в действующих нормативных документах исключается возможность дублирования программ в целях предотвращения двойного финансирования одних и тех же мероприятий. На практике выход из этого противоречия найден: в региональной программе указываются все целевые программы, которые в той или иной степени реализуются на территории данного региона, и приводятся данные о намечаемых объемах финансирования ранее принятых программ. В принципе необходимо пойти дальше: региональная комплексная программа должна уточнять и координировать программы, так или иначе относящиеся к региону. Придание таких функций, во-первых, позволило бы более четко определить их место в системе ФЦП и, во-вторых, послужило бы шагом в направлении упорядочения программирования, сокращения количества программ и корректировки их мероприятий в соответствии с ресурсными возможностями.

В соответствии с действующим порядком субъекты РФ ежегодно представляли в Минфин и Минэкономики бюджетные заявки, в которые включают финансирование мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами. Признание за комплексными региональными программами координационных функций позволило бы перейти от механического «выбивания» средств из федерального бюджета на любые ранее предусмотренные мероприятия к обоснованиям необходимости реализации первоочередных проектов и мероприятий, имеющих приоритетное значение для региона. По-видимому, это повысило бы роль указанных программ и усилило их программно-целевой статус.

Изложенные выводы полностью распространяются и на программы социально-экономического развития макрорегионов. Более того, аргументы подтверждающие невозможность их отнесения к обычным ФЦП, усиливаются, количество противоречащих целей возрастает в связи с противоречивыми тенденциями и стратегиями развития субъектов РФ данного макрорегиона; количество предприятий, которые должны быть охвачены программой, на порядок увеличивается; хозяйственный механизм для различных зон макрорегиона может принципиально изменяться; на территории макрозоны реализуется подавляющее большинство ФЦП.

В результате целевая направленность программ макрорегионов становится еще более размытой, чем в программах субъектов РФ. Существенно меняются их функции и с точки зрения обеспечения комплексного развития территории. Очевидно, что на территории макрорегиона (Сибири, например) выделяется по крайней мере несколько подрайонов, принципиально отличающихся природными условиями и ресурсным потенциалом, специализацией и производственным потенциалом, инфраструктурной обеспеченностью и другими характеристиками, имеющими ключевое значение для определения перспектив экономического роста и комплексного социально-экономического развития.

В результате программы развития макрорегионов выполняют в основном функции прогнозно-стратегического и координационного характера, определяя важнейшие, имеющие федеральное значение направления развития всего региона и экономических подрайонов. Эти направления должны учитываться субъектами РФ при определении стратегии и подготовке комплексных программ развития регионов. Следует отметить, что такая роль программ макрорегионов уже получает признание: в постановлении Правительства РФ по программе «Сибирь» она утверждена в качестве основных направлений развития этого региона.

Глава 3. Направления совершенствования организационно-правового обеспечения региональных программ

Правовые и нормативные положения, определяющие порядок разработки, представления и реализации целевых федеральных программ, содержатся в упомянутых выше федеральных законах, постановлении Правительства РФ и методических рекомендациях. Практика показывает, что некоторые нормативные положения по отношению к региональным программам должны быть уточнены.

Отбор проблем для программной проработки. Действующий порядок нацелен, в первую очередь, на самодеятельность инициаторов постановки проблем, при этом устанавливая лишь некоторые факторы отбора и содержательные ориентиры.

Такой порядок приводил к тому, что в Минэкономики РФ стекалось значительное количество заявок, проанализировать которые с необходимой доскональностью не всегда представляется возможным. Более того, в отношении региональных программ это означает, что исходный набор заявок определяется сугубо с региональных позиций. При этом региональные проблемы общегосударственного значения могут вообще не рассматриваться, так как не попадают в предложения регионов.

Следует отметить, что реально отбор региональных программ носит бессистемный характер, так, до сих пор не определены количественные критерии выделения проблем, подлежащих программно-целевому решению. Не определена и специфика разработки и реализации разнообразных программ, а ведь среди них и радиационные (Чернобыль и т.п.), и экологические (Большая Волга), и общеэкономические (развитие Дальнего Востока и Забайкалья, развитие Республики Адыгея, развитие Челябинской области и др.), и социально-геополитические (развитие Северного Кавказа, развитие Курильских островов), и экстремальные (ликвидация последствий землетрясения на Сахалине, подъема уровня Каспийского моря и т.д.). Существенно (на несколько порядков) различаются и масштабы региональных программ, как по объемам финансирования, так и по охвату населения и территории.

Таким образом, существующий порядок недостаточно регламентирует отбор проблем, подлежащих программному решению, и нуждается в совершенствовании. Было бы целесообразно поручить Минзкономразвития РФ производить отбор стратегических проблем регионального характера, подлежащих программной разработке, на основе прогнозов социально-экономического развития регионов и страны в целом. Проект перечня проблем, имеющих федеральное значение и подлежащих решению в рамках среднесрочной программы действий Правительства РФ, должен доводиться Минэкономразвития РФ до федеральных органов власти, а также до субъектов РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные министерства и ведомства на основании рассмотрения предложенного перечня проблем, а также собственных оценок проблемных ситуаций могут вносить аргументированные предложения в Правительство РФ о целесообразности разработки федеральных региональных программ с соблюдением действующих в настоящее время требований.

Наряду с субъектами РФ по проблемам общефедеральной значимости могут давать свое заключение и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

На базе этих предложений Минэкономразвития РФ формирует перечень федеральных региональных программ, рекомендуемых к разработке в ближайшей перспективе (на очередной год), определяет федеральные органы и субъекты РФ, ответственные за их подготовку, возможные сроки и стоимость разработки, а также источники финансирования. Согласованный с заинтересованными организациями и субъектами РФ перечень федеральных региональных программ, подлежащих первоочередной разработке, Минэкономразвития РФ направляет в Правительство РФ, которое принимает соответствующее решение.

Решение о разработке региональных программ, имеющих региональное и локальное значение, должны принимать субъекты РФ. В том случае, если в этих программах намечается участие федеральных министерств и ведомств, инициаторы представляют свои предложения, согласованные с Минэкономразвития РФ и другими потенциальными исполнителями программы, в Правительство РФ, которое принимает решение об участии федеральных органов в разработке программы.

Практика пошла по пути передачи функций управления разработкой и реализацией программ сверху вниз. В части региональных программ на базе договорных отношений Минэкономики РФ и администраций субъектов РФ ряду последних передавался достаточно широкий круг функций государственного заказчика. Однако этого недостаточно.

Целесообразно, прежде всего, в общем виде, прописать функции государственного заказчика, государственного заказчика-координатора, куратора программ, правовое положение которых до сих пор не представляется ясным. Наряду с этим следует разработать и утвердить положение об органах, осуществляющих реализацию ФЦП.

Что касается вопроса об органах, которые могут выступать в качестве государственного заказчика, то он может решаться двояко. В том случае, если программа имеет межрегиональный характер и охватывает ряд регионов (Дальний Восток, Сибирь, Север и т.д.), в качестве государственного заказчика должен выступать соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Если же в качестве объекта федеральной программы выступает субъект РФ, государственным заказчиком может выступать администрация данного региона. Любая ФЦП должна рассматриваться Минэкономразвития РФ и Экспертным советом Правительства РФ.

Механизм разработки, рассмотрения и представления проектов программ. Существующая нормативная база закрепляет порядок, при котором разработка ФЦП организуется федеральными органами исполнительной власти.

На практике многие региональные программы разрабатываются под руководством органов власти субъектов РФ и за счет их средств. При этом администрация заключает договоры с научными организациями соответствующего профиля. Проекты программ, разработанные организациями-исполнителями, рассматривались государственными заказчиками, либо органами, обладающими правами государственного заказчика, т.е. органами исполнительной власти субъектов РФ, либо федеральными органами исполнительной власти совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами.

Недостатком сложившегося порядка является отсутствие четко зафиксированного механизма рассмотрения и согласования проектов программ: не определено, кто и на каком этапе должен рассматривать разработанный проект, кто должен согласовывать, в какие сроки. Такая ситуация приводит к снижению ответственности организаций - участников разработки при рассмотрении проектов, затягиванию сроков подготовки программ и другим негативным последствиям.

Предлагается установить, что в современных условиях разработка большинства программ должна осуществляться инициаторами программ. Лишь важнейшие программы, затрагивающие вопросы безопасности страны, ее целостности, кризисных ситуаций в крупных регионах, объединяющих ряд областей и республик, могут разрабатываться за счет средств федерального бюджета. Необходимо определить механизм согласования проектов региональных программ в соответствующих федеральных органах исполнительной власти, сроки прохождения, ответственность этих органов, в том числе следует уточнить или разработать правила прохождения проектов программ в аппарате Минэкономразвития РФ и Минфина РФ.

В соответствии с действующим порядком представление программы в Правительство РФ по согласованию с Минфином РФ осуществлялось Минэкономики РФ. Целесообразно такой порядок уточнить следующим образом: в том случае, если государственным заказчиком выступает не Минэкономразвития РФ, а другое федеральное министерство (ведомство) или региональный орган исполнительной власти, представление должно быть двойным: от имени этого заказчика и Минэкономразвития РФ. Это позволит, с одной стороны, повысить ответственность государственного заказчика, с другой - сохранить роль Минэкономразвития РФ как органа, отвечающего за региональную экономическую политику Российской Федерации.

Действующий порядок определяет главным образом содержание программ, имеющих отраслевой инвестиционный характер, и не учитывает специфику программ, имеющих региональную направленность.

Предлагается в составе региональных программ выделить три вида: социально-экономические, имеющие комплексный характер; функциональные, направленные на решение конкретных проблем, таких, как национально-этнические, миграционные, экологические и т.д., и межрегиональные, имеющие как комплексный (Сибирь, Север и т.д.), так и проблемный характер (Большая Волга, Каспий). Каждый тип предопределяет особые условия разработки и реализации программ.

Обязательными для региональных программ всех типов целесообразно признать три раздела:

общеэкономический, определяющий макроэкономические параметры и основные направления экономического развития, укрепления финансовой базы и бюджета региона, повышения уровня и качества жизни населения и т.д.;

инвестиционный, регулирующий размеры, источники поступления и направления использования инвестиций, а также включающий перечень и характеристику конкретных инвестиционных проектов;

институциональный, определяющий механизм реализации программы, в том числе управление, финансы и т.д.

Кроме того, в программах комплексного характера целесообразно иметь координационный раздел, содержащий данные и согласовывающий мероприятия всех федеральных целевых программ, реализуемых на территории региона.

Финансирование разработки и реализации программ. Утвержденными нормативными документами предусматривается, что разработка и реализация ФЦП должна осуществляться, в первую очередь, за счет средств федерального бюджета. Вместе с тем, как уже отмечалось, бюджетное финансирование целевых программ сегодня не превышает нескольких процентов от необходимых объемов, а в перспективе возможности финансирования программ из федерального бюджета еще более сокращаются.

Практика свидетельствует, что имеются субъекты РФ, готовые финансировать разработку региональных программ, и частные инвесторы, согласные вложить средства в проекты и мероприятия программы, обладающей федеральным статусом и обеспеченной государственными (в том числе и региональными) гарантиями.

Предлагается, во-первых, установить порядок, при котором для финансирования разработки проектов программ могут привлекаться средства из различных источников.

Если государственным заказчиком выступает федеральное министерство или ведомство, финансирование разработки программы должно по решению Правительства РФ производиться из федерального бюджета при участии средств бюджетов заинтересованных субъектов РФ, а также внебюджетных источников. Если государственным заказчиком является администрация региона, финансирование должно осуществляться за счет бюджета соответствующего региона при участии средств заинтересованных предприятий и организаций.

Во-вторых, решить вопросы о совместном формировании (и управлении) федеральными и региональными органами государственной власти залогово-страховых фондов, обеспечивающих гарантии инвесторам целевых программ, а также о реанимации системы финансовых льгот органам исполнительной власти субъектов РФ либо дирекциям федеральных целевых программ, имеющим региональную направленность. На наш взгляд, следует закрепить за Государственной Думой право по представлению Правительства РФ устанавливать в рамках федерального бюджета определенные льготы органам, осуществляющим реализацию программ, имеющих региональную направленность.

На практике формы управления региональными программами более разнообразны. Не вызывает сомнения общая тенденция перераспределения управленческих функций на региональный уровень, в связи с чем целесообразно установить общие правила перераспределения функций между различными органами управления.

Предлагается:

во-первых, за государственным заказчиком закрепить следующие основные функции:

согласование проекта целевой программы с Минэкономразвития РФ, а проекта программы, содержащего раздел по НИОКР гражданского назначения, - также с Министерством промышленности, науки и технологий РФ;

представление проекта целевой программы совместно с Минэкономразвития РФ в Правительство РФ;

рассмотрение проектов ежегодных бюджетных заявок по всем видам источников финансирования;

получение информации и осуществление контроля за ходом работ по реализации программы и целевым использованием финансовых средств для представления доклада в Правительство РФ;

во-вторых, определить порядок создания дирекции программы в зависимости от ее содержания: если целевая программа осуществляется в рамках субъекта РФ, генеральный директор должен назначаться администрацией этого субъекта и иметь ранг заместителя главы администрации, если программа реализуется в рамках нескольких регионов - генеральный директор назначается государственным заказчиком по представлению ассоциации и должен иметь статус заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти;

в-третьих, дирекция программы в процессе управления реализацией программы должна осуществлять следующие основные функции:

разработка обосновывающих материалов по ежегодному бюджетному финансированию первоочередных мероприятий программы;

разработка и вынесение на утверждение экономических и правовых норм и нормативов по обеспечению мероприятий программы, а также контроль за их применением;

осуществление отбора на конкурсной основе исполнителей работ, услуг, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию;

заключение государственных контрактов (договоров) на исполнение работ, закупку и поставку продукции со всеми участниками реализации программы и представление на утверждение государственному заказчику программы контрактов (договоров), финансируемых за счет средств федерального и регионального бюджетов;

осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств, выделенных на реализацию программы;

представление в установленном порядке отчетов о ходе реализации программы;

в-четвертых, должны быть выработаны единые подходы, регулирующие в современных условиях взаимоотношения государственного заказчика и субъектов РФ в области федеральных целевых программ. Законодательно следует закрепить право государственного заказчика передавать часть своих функций органам исполнительной власти субъектов РФ.

Заключение

Таким образом, сложившаяся к настоящему времени система прогнозирования имеет существенные недостатки. Она, во-первых, не охватывает основные элементы экономической структуры, относящиеся к реальному сектору экономики; во-вторых, не определяет долгосрочные перспективы, а следовательно, не может служить базой для выработки стратегии экономического развития; в-третьих, не обеспечивает согласования макроэкономического, отраслевого и регионального аспектов прогнозов. В прогнозировании регионального развития принимали участие субъекты РФ, которые представляли в Минэкономики РФ свои прогнозы. Однако эти прогнозы по большинству параметров не согласуются с федеральным прогнозом и могут служить лишь вспомогательным материалом при его формировании.

Можно утверждать, что практически все утвержденные Правительством целевые программы сохраняют прогнозно-целеполагающее значение, но не являют в полной мере инструментом управления. Поэтому в дальнейшем необходимо рассмотреть не только опыт разработки и реализации целевых программ, но главным образом направления совершенствования нормативно-правовой и методической базы регионального программирования. Каждая программа должна базироваться на серьезных исследованиях возможностей привлечения инвестиций из внебюджетных источников, а также на обоснованиях необходимости выделения средств на государственные гарантии.

Региональные программы отличаются от других целевых программ прежде всего объектом программирования. Независимо от предмета программы (отраслевые проблемы, социальные проблемы и т.д.) в качестве объекта выступает территориальное образование того или иного масштаба. Это предопределяет и особый подход к оценке мультипликативного эффекта, который прежде всего должен рассматриваться в пределах данной территории. Специфичным является весьма значительное воздействие экзогенных факторов на процессы, которые должны регулироваться с помощью целевой программы. Анализ региональной целевой программы социально-экономического развития субъектов РФ позволяет утверждать, что они принципиально должны отличаться от инвестиционных программ и представлять собой документ, направленный на реализацию стратеги» развития региона в рассматриваемом периоде и содержащий: прогноз макроэкономических, отраслевых, финансово-бюджетных показателей и обобщающих характеристик социального развития; инвестиционные проекты и мероприятия социального и экологического характера; предложения по региональному хозяйственному механизму. Главная особенность подобных программ заключается в том, что их предметом является не только вся экономика региона, но и процессы, связанные с условиями жизнедеятельности и воспроизводства населения, с охраной окружающей среды и воспроизводством природных комплексов.

Возрастающее значение региональных целевых программ, с одной стороны, и явные пробелы в их правовом и нормативно-методическом обеспечении, с другой, обусловливают целесообразность принятия Федерального закона «О федеральных целевых программах социально-экономического развития регионов РФ», постановления Правительства РФ о разработке и реализации региональных целевых программ и методических рекомендаций о составе и обосновании региональных программ.

Действующий порядок не регламентирует формы и методы реализации региональных программ, предусматривая только то, что они определяются государственным заказчиком, а текущее управление осуществляется дирекцией целевой программы, формируемой этим заказчиком. При этом дирекция программы должна возглавляться одним из заместителей руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за выполнение целевой программы.

Список использованной литературы

Агангебян А. Формирование рыночного механизма экономического роста в России. // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 2. С.34-38.
Барбаков О.М. Региональное управление: реалии и перспективы. СПб.: Лань, 2012. - 320с.
Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2011. - 495 с.
Иванченко Л.А. Приоритеты региональной экономики. М.: ИНФРА-М, 2014. - 242с.
Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов. // Вопросы экономики. 2012. № 4. С.46-66.
Лаженцев В.Н. Территориальное развитие. Методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2015. - 184с.
Ларина Н.И. Смена парадигм региональной политики. // Регион: экономика и социология. 2015. № 4. С.322.
Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М.: Экономика, 2015. - 192с.

В.С.Варламов А.И.Трейвиш

Место федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в решении задач региональной политики в России

Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики.

Государственным документом, в котором закреплены эти цели, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”. К числу целей российской региональной политики в этом документе отнесены:

укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики.

Нетрудно видеть, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии.

Федеральные целевые программы регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тарифов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Радикальное же решение проблем межрегиональной асимметрии, на наш взгляд, возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы все большую часть проблем регионов они могли бы решить собственными силами, а федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока не достаточен для самостоятельного развития. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

Если отвлечься от конкретных особенностей каждой из этих программ, то генеральной их целью, общей для всех до сих пор разработанных и реализуемых программ, является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.

Структурные сдвиги в промышленности регионов постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влияющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.

Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими трудностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уровне производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых социальных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от текущей конъюнктуры, и не всегда соответствуют долговременной стратегии социально-экономического развития страны.

Надо учитывать также малую инвестиционную активность коммерческих банков и частных инвесторов в реальном секторе экономики, ограниченную к тому же вложениями в небольшие, быстро окупаемые проекты. Крупные же инвестиции в стратегически важные мероприятия с долгосрочным эффектом, особенно в кризисных регионах, могут осуществляться, как правило, лишь с государственным участием.

В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологическими проблемами, использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.

Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая, хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На возможное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осуществления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от намечавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программно-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.

Нормативная база разработки и реализации федеральных целевых программ

Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программы по развитию регионов осуществляются в соответствии с Федеральным Законом “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” (принят Государственной Думой 10 ноября 1994г., подписан Президентом Российской Федерации 13 декабря 1994г., №60-ФЗ), Федеральным законом “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” (принят Государственной Думой 23 июня 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 20 июля 1995г. № 115-ФЗ), Федеральным законом “Об экологической экспертизе” (принят Государственной Думой 13 марта 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 23 ноября 1995г. № 174-ФЗ), Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997г. № 305 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд”, постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. № 594 “О реализации Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд” (которым утвержден “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”), от 3 августа 1996г. № 928 “О реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы”, от 1 июля 1996 г. № 778 “О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации”, от 13 сентября 1996г. №1101 “О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”.

Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ возложены названными документами на Министерство экономики Российской Федерации (а по научно-техническим программа м- также на Министерство науки и технологий Российской Федерации).

Хотя упомянутый выше “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” предусматривает, что инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица, фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.

Эти предложения в большинстве случаев направляются в Правительство Российской Федерации (иногда - Президенту Российской Федерации, который дает указания Правительству об их рассмотрении, иногда - непосредственно в Минэкономики России). Правительство Российской Федерации направляет указанные предложения на заключения в Министерство экономики, Министерство финансов и Госкомитет по науке и технологиям, а также в некоторые другие федеральные министерства и ведомства (в зависимости от содержания будущей программы - например, в Министерство топлива и энергетики, Министерство путей сообщения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и т.д.). Министерство экономики и другие заинтересованные министерства рассматривают полученные предложения, руководствуясь требованиями, определенными в “Порядке разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” в других названных выше нормативных документах, к отбору проблем, в том числе территориальных, которые могут стать объектами для программной разработки. В качестве таких требований перечислены:

приоритетность предлагаемых к решению важнейших задач социально-экономического, оборонного, научно-технического, природоохранного и другого характера;
невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;
необходимость координации межотраслевых связей для решение проблемы, предлагаемой для программной разработки;
учет приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации, направлений структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;
предварительная оценка социально-экономической эффективности и последствий от реализации разрабатываемой программы.

Вместе с тем эти общие требования практически меняются от периода к периоду: в зависимости от социально-экономической обстановки и возможностей государственной поддержки на первый план выходят то одни, то другие из этих требований. Общая же тенденция состоит в ужесточении требований к проблемам и территориям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных целевых программ.

По итогам рассмотрения предложения региона о разработке программы Министерство экономики, с учетом мнения Министерства финансов и Госкомитета по науке и технологиям и других федеральных и региональных органов исполнительной власти формирует заключение и направляет его в Правительство Российской Федерации, которое и принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесенное предложение) и определяет ее государственного заказчика (по сложным и масштабным программам, как, например, по Дальневосточной программе, может быть несколько заказчиков по основным направлениям и государственный заказчик-координатор).

Государственный заказчик несет ответственность за подготовку и реализацию программы, управляет действиями разработчиков, которыми, как правило, являются научные и проектные организации. Ряд региональных программ разработан, например, институтами при Минэкономики России.

Разработанный и согласованный со всеми заинтересованными органами проект программы направляется государственным заказчиком в Минэкономики России, Минфин России и Миннауки России. Доработанный по их замечаниям проект программы представляется Министерством экономики на утверждение в Правительство.

В соответствии с Федеральным Законом государственным заказчиком федеральной целевой программы, ответственным за ее реализацию, может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие [Казенное предприятие - предприятие созданное на базе ликвидированного федерального государственного предприятия и находящееся в ведении соответствующего федерального органа государственной власти (министерства, ведомства), ответственного за координацию и регулированию деятельности в соответствующей области] или государственное учреждение.

Названные выше нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:

содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами;
основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;
система программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту высвобождаемых работников в результате реализации программы (на первые 1-2 года реализации программы программные мероприятия должны быть разработаны более детально, включая вопросы их финансирования, и иметь бизнес-планы с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями);
ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации);
механизм реализации программы;
организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы;
паспорт программы.

Обязательны также пояснительная записка, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближайший год, подтверждение согласованности программы с заинтересованными органами исполнительной власти. При необходимости представляются также соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.

В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база, кратко охарактеризованная выше, достаточно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарождения замысла и обоснования необходимости программы до апробирования и утверждения разработанной программы и порядок последующей работы по реализации программных мероприятий.

Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки. Она не отражает специфические особенности региональных программ, отличающие их от отраслевых и функциональных (многоотраслевой комплексный характер; наличие не только производственных, но и социальных проектов; необходимость учесть реализуемые на территории региона отраслевые федеральные программы и в то же время не дублировать мероприятия этих программ; особенности управления и др.). Между тем какие-либо специфические требования к программам регионального назначения в официальных нормативных документах отсутствуют. Однако, есть основания рассчитывать, что этот пробел будет восполнен. В Государственной Думе в настоящее время идет работа над концепцией специального закона о федеральных целевых программах регионального развития.

Развитие и современное состояние процесса разработки федеральных целевых программ развития регионов и принятия их к реализации

До декабря 1995 года были приняты всего 2 комплексные региональные программы: социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области и социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). С некоторой долей условности к ним может быть отнесена и третья программа - “Социально-культурное развитие Тверской области (территория Великого водораздела), осуществляемая с 1993г. (теперь включена в утвержденную в 1998 г. программу экономического и социального развития Тверской области на 1998-2005 годы). Правда, в определенных региональных рамках осуществлялись также некоторые другие программы. Они имеют, однако, более узкую направленность и ограничиваются отдельными аспектами регионального развития. К ним относятся такие программы, как "Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера" (осуществляется с 1991 года), "Дети Севера" (осуществляется с 1994 года и является теперь составной частью Президентской программы "Дети России"), "Программа возрождения, строительства, реконструкции и реставрации исторических малых и средних городов России" (осуществляется с 1994 года, сейчас включена в утвержденную в 1998 г. программу “Развитие малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы”), а также целый ряд программ по решению проблем экологического оздоровления и радиационной реабилитации отдельных зон, регионов и городов (зона Байкала, гг. Братск, Нижний Тагил и др., зона влияния Чернобыльской аварии и т.д.).

С конца 1995г. процесс разработки и принятия федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов резко активизировался: их число увеличилось с 4 в 1995г.(4-й стала программа по Мордовии, принятая в декабре 1995г.) до 28 в настоящее время (9 программ было принято в 1996г., 10 в 1997г.).

Активизации этого процесса способствовали формирование обновленной нормативной базы по федеральным целевым программам (см. предыдущий раздел) и включение первых программ в перечень финансируемых с участием федерального бюджета (с отражением в законах о федеральном бюджете на соответствующие годы). Сказалось также принятие постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1450, в котором было, в частности, установлено, что начиная с 1997 г. решения Правительства Российской Федерации по государственной поддержке регионов, не связанные с предоставлением единовременной помощи, оформляются актами Правительства Российской Федерации об утверждении федеральных целевых программ развития регионов (постановление отменено в марте 1998г.)

Помимо 28 утвержденных программ подготовлены и находятся на различных стадиях рассмотрения и согласования (в министерствах, ведомствах, в Правительстве) еще 10 региональных программ федерального уровня, а 5 программ разрабатываются.

Региональный характер носят также утвержденные к настоящему времени 12 экологических программ и 5 программ по ликвидации последствий аварий, катастроф и других чрезвычайных происшествий (еще 5 экологических программ такого характера подготовлено и 6 разрабатываются).

Утвержденными программами социально-экономического развития регионов охвачены территории 33 субъектов Федерации (в т.ч. территории 3 субъекто в- частично, а территории других 3 субъектов включены одновременно в две программы). Если учесть подготовленные, но не утвержденные программы, то число субъектов, охваченных федеральными целевыми программами регионального назначения, достигает 52 (а с учетом находящихся в разработке программ - 58). Перечень утвержденных программ приведен в приложении.

Однако, если учесть, что большую часть федеральных целевых программ составляют программы отраслевого и функционального характера (например, “Топливо и энергия”, “Возрождение торгового флота России”, “Усиление борьбы с преступностью”) и все они осуществляются, естественно, на территории регионов, то нет ни одного региона, где бы не реализовывались федеральные целевые программы.

По территории страны регионы, имеющие утвержденные федеральные целевые программы комплексного характера, размещены следующим образом. Такими программами охвачены весь Дальний Восток, часть Сибири (Забайкалье и Нижнее Приангарье), отдельные регионы на Урале, в Поволжье, Волго-Вятском, Центральном и Северо-Западном экономических районах, а также Калининградская область. С учетом же разрабатываемых программ, объектами программной разработки стали весь восток страны (Сибирь и Дальний Восток), весь Северный Кавказ, значительная часть Урала и Европейского Севера, а также отдельные регионы, перечисленные выше (см. карту).

Таким образом, в число регионов, к которым решено применить программный метод регулирования их социально-экономического развития, вошли: регионы с особыми условиями хозяйствования (на севере и востоке); регионы, имеющие недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженные депрессивным процессам (Бурятия, Адыгея, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ); регионы, особенно нуждающиеся в структурной перестройке экономики (Удмуртия, Курганская область, Чувашия, Мордовия и др.); приграничные регионы с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, частично Ленинградская области); регионы с комплексом экономических и социальных проблем (Северный Кавказ); регионы нового промышленного освоения (Нижнее Приангарье в Красноярском крае).

При обязательной для всех программ структуре (см. раздел “Нормативная база”) каждая из региональных программ имеет свои особенности соответственно характеру проблем, типичных для разных групп регионов,. Так, например, в Дальневосточной программе сделан особый акцент на вопросах, связанных с международным разделением труда и экономическим сотрудничеством в Азиатско-Тихоокеанском районе, на энергетических и транспортных проблемах, Калининградская программа целиком посвящена вопросам развития экономики области в условиях особой экономической зоны, в программах по Мордовии и Курганской области большое место занимают проблемы конверсии оборонных производств и другие вопросы структурной перестройки промышленности.

Одним из способов оценки возможного влияния сформировавшегося перечня субъектов Федерации, для которых утверждены федеральные целевые программы, на межрегиональную асимметрию экономического и социального развития, может послужить сопоставление этого перечня с рейтингом всех регионов России по уровню их развития.

В качестве такого рейтинга взята группировка регионов, проведенная в Минэкономики России для целей среднесрочного прогноза. Базовым годом для сравнения со среднесрочной перспективой был принят 1995г.К аждый регион был оценен по 9 показателям (производство валового регионального продукта на душу населения, индекс промышленного производства за 1991-1995гг., доля населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровень безработицы, обеспеченность жильем, детскими дошкольными учреждениями, школами, амбулаторно-поликлиническими учреждениями и больницами). Каждый из показателей был оценен в баллах, сумма которых дала комплексную балльную оценку каждому региону. В результате все регионы России были разделены на 6 групп: с относительно высоким уровнем развития, с уровнем развития выше среднего, со средним уровнем, с уровнем ниже среднего, с низким уровнем и с крайне низким уровнем.

Несмотря на известную условность полученного деления, оно позволяет сделать выводы о некоторых объективных тенденциях. Так, группа с уровнем развития ниже среднего включает 17 регионов, 10 из которых попали в число тех, для которых были разработаны и утверждены федеральные целевые программы. Группа с низким уровнем развития включает 6 регионов, из которых 4 стали объектами программного подхода. Соответственно среди 6 регионов с крайне низким уровнем в число имеющих программы попали 3.

Из 33 регионов со средним уровнем развития в число “программных” попали лишь 11, из 14 с уровнем развития выше среднего лишь 1, и, наконец, из группы с относительно высоким уровнем развития 10 регионов “получили” программы 4 региона.

Таким образом, из 3 низших групп в число “программных” вошло большинство регионов, а из 3 высших - меньшинство. Причем это меньшинство можно считать “исключением, подтверждающим правило”. Так, упомянутые выше 4 региона из самой высшей группы включают Республику Саха (Якутию), Камчатскую и Магаданскую области и Приморский край. Во-первых, сам перечень этих- регионов свидетельствует о большой условности их отнесения к группе с относительно высоким уровнем развития. А во-вторых, все эти регионы входят в состав Дальнего Востока, для которого делалась единая программа.

Поскольку важные и острые социальные и экономические проблемы характерны для всех регионов России (многие исследователи говорят: “все регионы России являются проблемными”), то нельзя сказать, что какой-то регион неоправданно попал в число имеющих “собственную” федеральную целевую программу. С другой стороны, имеются регионы, которые, казалось бы, обязательно должны присутствовать в перечне регионов, имеющих “свою” федеральную программу, но их там нет (например, длительное время находящаяся в депрессии Ивановская область). Однако вопрос о том, почему администрация того или иного региона отдала предпочтение иным, чем программы, методам решения региональных проблем, требует специального рассмотрения в каждом конкретном случае.

Программы весьма различаются по охвату территории. Большинство региональных ФЦП охватывают один регион- субъект Федерации. В то же время Дальневосточная программа охватывает 13 регионов-субъектов Федерации, включая весь Дальневосточный экономический район и, кроме того, Забайкалье (3 субъекта Федерации, входящие в Восточно-Сибирский экономический район). В то же время осуществляются программы, касающиеся лишь одного города (Сочи) и даже его части (“Сохранение и развитие исторического центра г.С анкт-Петербурга на 1996-20010гг.”, “Восстановление исторической части г.Владикавказа как историко-архитектурного памятника на Северном Кавказе и улучшение его экологического состояния до 2000г.”).

Соответственно территориальному охвату, характеру и масштабам решаемых проблем, а также длительности периода, на который рассчитаны программы (до 2000г., 2001г., или 2005-2010гг.), весьма различаются размеры средств, потребных на осуществление той или иной программы, и доли федерального бюджета и других источников финансирования программных мероприятий.

Наиболее крупной по масштабам и расчетной стоимости является Президентская программа “Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы”. Объем потребных финансовых средств на ее осуществление определен в 850,5 млрд. руб. в ценах 1998г. Программы по отдельным субъектам Федерации оцениваются в сумме от 5 до 80 млрд. руб. (например, по программе Мордовия общая сумма потребных финансовых средств определена в 12,8 млрд. руб., по Калмыкии -16 млрд. руб., по Удмуртии - 14 млрд. руб., по Астраханской области - 28 млрд.р уб.)

При этом расчетная доля федерального бюджета как источника финансирования составляла в ранних программах до 50-60% и даже 80% (в Псковской области, где значительная часть программных мероприятий связана с обустройством границы и размещением военнослужащих и увольняемых из Вооруженных Сил, т.е. мероприятий, подлежащих федеральному финансированию), в более поздни х- до 20-25% (Дальний Восток) и в самых новых - 8-10%.

Поскольку программы осуществляются в регионах с дотационным бюджетом, доля регионального и местных бюджетов в финансировании программ обычно невелика: 5-15% и почти никогда не превышает 20-30%. Основная тяжесть финансирования программных мероприятий приходится на долю внебюджетных источников финансирования (собственные средства предприятий, привлеченные средства частных и иностранных инвесторов): от 2/3 до 4/5 всего объема финансовых средств, затрачиваемых на осуществление программы.

Хотя структура программ жестко определена, содержание их постепенно меняется под влиянием изменений в экономической политике, в законодательстве, в состоянии федерального и региональных бюджетов. За 1993-1998 годы наиболее проявились следующие тенденции в изменении содержания программ: усилилась их конкретность, большее внимание уделяется поиску и мобилизации внебюджетных источников финансирования, заметно повысился удельный вес этих источников, большую роль приобрел внешнеэкономический фактор, в частности иностранные инвестиции, и т.д.

Организация осуществления федеральных целевых программ

Из 28 утвержденных к настоящему времени ФЦП регионов по 20 программам государственным заказчиком является Минэкономики России, по 5 - бывший Минрегионнац России, по 4 - Госстрой России, по 1 - Правительство Республики Саха (Якутия), по 1 - совместно Администрация Сахалинской области и бывший Минрегионнац России.

С разделением Минрегионнаца России на Минрегион России и Миннац России и упразднением Госкомсевера России возможны изменения в распределении региональных программ по государственным заказчикам.

Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов на реализацию программ из федерального бюджета. В бюджетных заявках государственный заказчик указывает также другие источники финансирования программы. Перечень федеральных программ, принимаемых к финансированию из федерального бюджета, утверждается в составе федерального бюджета на очередной финансовый год.

Различные программы имеют разные органы управления их реализацией. Так, в целях реализации Президентской программы по Дальнему Востоку и Забайкалью создана Комиссия Правительства Российской Федерации. Реализацией программ по Мордовии, Нижнему Приангарью и Курильским островам руководят специально созданные межведомственные комиссии и дирекции. Управление программой по Якутии осуществляют Коллегия, Дирекция и Фонд Программы. Функции управления по программам, заказчиком которых является Госстрой России, выполняет объединенная дирекция. По ряду программ эти функции осуществляют экономические службы регионов (иногда со специальными подразделениями в них).

Сказать однозначно, какая из применяемых моделей управления является лучшей, пока невозможно: среди программ, осуществляемых успешнее других, присутствуют программы с самой разной структурой управления. Очень много зависит от субъективного фактора: какие люди занимаются реализацией программы.

В последние годы из-за ограниченности ресурсов федерального бюджета, особенно идущих на инвестиции, требования к формированию перечня федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, постоянно ужесточаются. Фактически производится не отбор программ, а отбор наиболее эффективных или остро необходимых конкретных инвестиционных проектов, входящих в программы, который и предопределяет включение той или иной ФЦП в перечень финансируемых из федерального бюджета.

В законе о федеральном бюджете на 1998 год предусмотрено государственное участие в финансировании 139 федеральных программ и подпрограмм с общим объемом финансирования 36,9 млрд. руб., в том числе с государственными инвестициями 8 млрд. руб. В это число входят 23 региональные программы с общим объемом федерального финансирования 1,9 млрд. руб., в т.ч. 0,6 млрд. руб. инвестиций.

Достоинства и недостатки сложившейся системы разработки и реализации федеральных целевых программ развития регионов

Сложившаяся в России практика разработки и реализации ФЦП экономического и социального развития регионов имеет несомненные достоинства и столь же очевидные недостатки.

К числу первых можно, на наш взгляд, отнести:

направленность на решение коренных проблем регионов, на структурную перестройку их экономики, на приведение ее в соответствие с новыми рыночными реалиями, в т.ч. и через активизацию полюсов роста (отраслевых и территориальных), регионов, центров, отраслей, могущих быть “локомотивами”, вытаскивающими экономику регионов из кризиса;
широкий разворот работ по подготовке региональных ФЦП. Хотя имеются основания считать его чрезмерно широким, особенно в сопоставлении с ограниченными возможностями реализации такого количества программ, однако он вполне объясним большим количеством проблемных регионов и оправдан тем, что позволил охватить большую часть регионов программными разработками. Это дает возможность руководству регионов, занятому решением каждодневных задач, видеть и стратегические цели, определить, по крайней мере, для себя последовательную программу собственных действий по оздоровлению региональных финансов, решению коренных экономических и социальных проблем региона во взаимодействии со всеми хозяйствующими субъектами;
наличие нормативной и законодательной базы (хотя в этой базе и есть существенные недостатки, указанные выше), обеспечивающей налаженный механизм подготовки и принятия ФЦП и порядок последующей работы с программами.

явно недостаточное финансирование из федерального бюджета, региональных бюджетов и- что особенно существенно- из внебюджетных источников, поскольку в самих программах заложены расчеты на то, что именно эти источники должны быть основными. Слабое финансирование из федерального бюджета имеет отрицательные следствия, далеко превосходящее его количественную долю в структуре источников финансирования, так как в большинстве случаев именно федеральные средства должны играть лидирующую роль, привлекая другие источники финансирования и активизируя всю инвестиционную деятельность в регионе. В 1997г финансирование всех федеральных целевых программ составило менее 40% от намеченного в федеральном бюджете, при этом государственные инвестиции были профинансированы на 23% (в 1996г.- на 44%) научно-исследовательские и опытно конструкторские работы - почти полностью, прочие нужды - на 40%;
недостаточно реализовывалась функция региональных ФЦП быть организатором “собирания”, “ зарабатывания ” денег, а не формой их раздачи, особенно из федерального бюджета. В ряде регионов сохранился иждивенческий взгляд на ФЦП просто как на источник получения дополнительных финансовых средств из центра (в этом смысле показательны поступающие иногда из регионов предложения выделять федеральные средства на отраслевые ФЦП не госзаказчикам этих программ, а регионам- т.е. совершенно упускается из виду, что средства на эти ФЦ П- целевые, что за их счет должны быть решены конкретные проблемы федерального значения по модернизации отраслевых комплексов);
недостаточно соблюдается необходимая последовательность реализации программных мероприятий, определение размеров государственной поддержки на эти мероприятия каждый год начинается заново, с формированием очередного федерального бюджета. При этом, естественно, трудно выдержать подход к программе как к целостной, взаимоувязанной системе мероприятий. Правда, для финансирования выбираются мероприятия из программ, являющиеся результатом системной проработки всего круга региональных проблем, но от этого они не перестают быть лишь отдельными элементами программы, а их взаимосвязь и необходимая последовательность осуществления не всегда адекватно учитываются;
не обеспечивается необходимая степень координации всех осуществляемых на территории одного региона ФЦП, так как в ряде отраслевых программ задания и средства на их осуществление не распределены по регионам, а взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями отлажено не во всех регионах;
не учитывается в должной мере необходимость придания определенного приоритета объектам, включенным в утвержденные ФЦП, при конкретном “наполнении” иностранных кредитных линий, предоставленных по межгосударственным соглашениям и по соглашениям с международными организациями;

Несмотря на эти недостатки, федеральные целевые программы пользуются большой популярностью в регионах, о чем свидетельствует непрекращающийся поток обращений из регионов в Правительство с просьбами принять решения о разработке федеральных программ для этих регионов. И дело здесь не только в упованиях на дополнительную поддержку государства, хотя, конечно, и это имеет место. Гораздо более важным является то, что все большее число региональных руководителей хорошо поняли, что при всех издержках в практике применения программно-целевого метода, федеральные программы регионов дают возможность при умелом использовании привлечь отечественных и иностранных инвесторов к решению коренных проблем экономики региона, пользуясь наличием утвержденной Правительством программы как “флагом”, подтверждающим серьезность намерений федеральных и региональных органов власти. И, кроме того, о чем уже говорилось выше, даже процесс подготовки Программы, еще до ее утверждения, дает руководству региона возможность системного взгляда на проблемы региона и построить собственную программу действий не на месяц и не на год с неизбежно ограниченными целями, а на гораздо более значительный период и соответственно поставить более радикальные цели, достижение которых обеспечило бы и коренное улучшение ситуации в региональной экономике и социальной сфере.

Количественная оценка эффективности реализации ФЦП регионов весьма затруднена сейчас тем, что несмотря на большое их количество и накопленный разнообразный опыт, процесс их реализации, по существу, находится на начальном этапе (достаточно сказать, что, например, даже принятая одной из первых Курильская программа осуществлена пока лишь на 22%). Тем не менее практически по каждой программе (кроме, естественно, только что принятых) есть некоторые реальные результаты в виде осуществленных программных мероприятий.

О характере осуществляемых программных мероприятий и источниках их финансирования можно судить на примере Федеральной Программы экономического и социального развития Республики Мордовия на 1996-2000 годы.

Указанная программа утверждена Правительством Российской Федерации в декабре 1995г.

Основное содержание программных мероприятий составляют 60 проектов, охватывающие важнейшие направления экономики и социальной сферы республики (43 проекта относится к производственной сфере, 15 к социальной, 2 имеют экологический характер). В 1996г. - первом году реализации Программы - осуществлялись производственные проекты в области электроэнергетики, машиностроения, микроэлектроники, медицинской промышленности, транспорта и связи, (построено 100 км автодорог, или вдвое больше, чем в 1995г.), строительство учреждений здравоохранения и образования, жилищное строительство. На эти цели было направлено 510 млрд. руб. (в действовавших ценах, в т.ч. 489 млрд. руб. инвестиций, 15,5 млрд. руб. -з атраты на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, 6 млрд. руб. прочие расходы. При этом из общей суммы вложенных средств 75 млрд. руб. были получены из федерального бюджета.

В 1997г. общий объем финансирования федеральной целевой программы по Мордовии составил 684,2 млрд. руб. (в действовавших ценах), в т.ч. 117 млрд. руб. из федерального бюджета (33 млрд. руб. - капитальные вложения по статье финансирование федеративных программ”, 84 млрд. руб. - прочие текущие расходы по статье “целевая поддержка регионов”), 53,8 млрд. руб. - из бюджета Республики Мордовия, 153,3 млрд. руб. - собственные средства предприятий,263,4 млрд. руб. - средства из Дорожного фонда (на строительство автомобильных дорог), 96,6 млрд. руб. - из других источников. Из общей суммы средств, направлено на капитальные вложения 625,6 млрд. руб., на научные и опытно-конструкторские работы - 12,3 млрд. руб., на прочие цели - 46,3 млрд. руб.

За счет указанных средств велись работы по реализации начатых в 1996 г. производственных и социальных проектов, а также по проектам, касающимся светотехнической отрасли, пищевой промышленности и производства стройматериалов, создания новой техники. Ряд инвестиционных проектов программы (в основном в области машиностроения) включен в иностранные кредитные линии (Италия, Швейцария). Правительство Республики Мордовия провело также большую работу по привлечению дополнительных внебюджетных средств, заключены инвестиционные соглашения с рядом российских банков, с Правительством г. Москвы. Уже начало реализации программных мероприятий позволило приостановить спад производства. По предприятиям, вошедшим в число объектов Программы, объем выпуска продукции увеличился за 1997 г. на 13%, а объем промышленного производства в целом по Республике Мордовия - на 7%.

Проблемы дальнейшего развития программно-целевого подхода

к решению проблем развития регионов

На предстоящий период основные усилия предстоит направить не столько на разработку новых программ развития регионов, сколько на реализацию уже разработанных и принятых. В связи с этим наибольшее значение приобретает решение практических проблем осуществления региональных программ, связанных с необходимостью преодоления выявившихся недостатков и использования накопленного положительного опыта.

Большие трудности для решения представляет проблема поиска конкретных источников финансирования, так как федеральный бюджет может и должен обеспечивать только часть потребности в финансовых ресурсах, необходимых для реализации программ.

Ухудшение социально-экономической ситуации в стране в 1998 г. и особенно финансовый кризис, разразившийся 17 августа, еще больше обострили положение. Бюджетное финансирование программ, заказчиком которых является Министерство экономики России, сократилось в 2,4 раза по сравнению с 1997г. В первом полугодии 1998г. 13 программ социально-экономического развития регионов из федерального бюджета практически не финансировались.

Вместе с тем выработанные и практически реализуемые сейчас Правительством Российской Федерации меры по стабилизации социально-экономического положения в стране позволяют рассчитывать на то, что они благоприятно скажутся и на реализации федеральных целевых программ. Эти меры касаются оздоровления финансов предприятий, снижения налоговой нагрузки на производителей, а также целевого финансирования предприятий ряда отраслей реального сектора в расчете на значительный и быстрый эффект. Все это позволит изменить хозяйственную конъюнктуру в стране за счет увеличения оборотного капитала на предприятиях, что, в свою очередь, создаст реальные предпосылки для расширения инвестиционной деятельности.

В федеральном бюджете предусматривается четко отделить текущие расходы от инвестиционных. Все инвестиционные ресурсы будут включены в Бюджет развития. Через этот бюджет может быть реализовано упомянутое выше целевое финансирование “точек роста” (предприятий, отраслей). Для задействования Бюджета развития необходимо закончить формирование законодательно-нормативной базы (есть Закон о Бюджете развития, есть постановление Правительства, определяющее основные критерии отбора предприятий, претендующих на государственную поддержку, правила предоставления государственных гарантий, а также реализации конверсионных и лизинговых проектов, осталось утвердить положение о порядке финансирования капитального строительства и порядок формирования и расходования средств Бюджета развития). Имеется в виду создать также Российский банк развития, который будет осуществлять окончательный выбор объектов инвестирования сре дств в с оответствии с приоритетами государственной промышленной политики.

Минэкономики России считает необходимым сохранить в федеральном бюджете государственную поддержку федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов, несмотря на ограниченные возможности федерального бюджета, что связано с их нацеленностью на решение стратегических задач реформирования региональной экономики (о чем говорилось выше).

Даже небольшие размеры федеральной поддержки позволяют привлечь дополнительные средства отечественных и зарубежных инвесторов и создают стимул для региональных властей заниматься стратегическим планированием социально-экономического развития своих регионов

В июле 1998 г Правительство России одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. В ней определены меры, которые должны быть осуществлены в 1999-2001 годах: наряду с дальнейшим функционированием Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, предназначенного для выравнивания их бюджетной обеспеченности, предусматривается инвестиционная поддержка регионов, которая будет осуществляться по двум направлениям: социальному (в рамках Фонда регионального развития, в основном на безвозвратной основе) и производственному (в рамках Бюджета развития Российской Федерации в основном на возвратной основе).

При определении форм и объемов государственной поддержки реализации федеральных программ необходим строгий отбор приоритетных инвестиционных проектов. Из числа производственных объектов, выдвигаемых на государственную поддержку, предпочтение должно отдаваться тем из них, которые способны обеспечить наибольшую экономическую и прежде всего бюджетную эффективность, в наибольшей мере способствовать решению ключевых для того или иного региона проблем и тем самым существенно повлиять на всю социально-экономическую ситуацию в регионе. Приоритетной государственной поддержки заслуживают те проекты, где она может дать наибольший мультиплицирующий импульс привлечению средств частных инвесторов, крупного корпоративного капитала, иностранных инвестиций.

При использовании Бюджета развития и вообще в реализации инвестиционной политики требуется усилить региональный аспект учитывать значимость отбираемого для государственной поддержки инвестиционного проекта для решения не только отраслевых, но и региональных проблем (помощи слабым регионам, стимулирования “точек” и “локомотивов роста”).

В связи с ростом требований к инвестиционным проектам, претендующим на ту или иную форму государственной поддержки, необходимым условием реализации федеральных целевых программ является усиление работы государственных заказчиков программ, администраций регионов и заинтересованных хозяйствующих субъектов по повышению обоснованности инвестиционных проектов, доведению уровня проектной документации до международных требований.

Вместе с тем важнейшей остается задача поиска внебюджетных источников финансирования по каждой программе.

Оптимальным решением проблем финансирования программ будет достижение такого положения, при котором само осуществление мероприятий программы (после определенного начального периода, когда требуется привлечение инвестиций из центра и других внешних источников) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. Накапливая инвестиционные ресурсы в процессе реализации быстро окупаемых программных мероприятий, необходимо направлять их на объекты более долговременного, стратегического характера, позволяющие добиться существенного перелома ситуации в регионе.

Для успеха программ важно решение проблемы постоянной взаимной координации региональных программ с отраслевыми программами, осуществляемыми на территории.

Значительного совершенствования на основе накапливаемого опыта требует практика управления реализацией программ (организация управления, поиск и освоение новых форм привлечения, аккумуляции и использования внебюджетных сре дств к р еализации программ, взаимодействие с региональными и местными властями, деятельность государственных заказчиков и т.д.).

Региональные программы не должны сводиться только к набору инвестиционных проектов, на осуществление которых запрашиваются средства из федерального бюджета. Все более актуальными становятся, во-первых, проблемы определения других форм и конкретных мер федеральной экономической политики по отношению к региону, в котором осуществляются федеральные региональные программы (например. с держивание роста или снижение энергетических и транспортных тарифов для Дальнего Востока и т.п.), и, во-вторых, проблема оптимального сочетания методов государственного и рыночного регулирования.

Реализация целевых программ в существенной степени зависит от обоснованности и эффективности оперативных решений, принимаемых на основании анализа хода выполнения программных мероприятий.

В этой связи необходимо усовершенствовать систему контроля за реализацией федеральных целевых отраслевых программ в региональном разрезе и программ развития регионов. В этом направлении проводится сейчас работа в Минэкономики России, организуется мониторинг реализации федеральных целевых программ на основе государственной статистической отчетности и материалов, предоставляемых госзаказчиками программ.

При этом собирается и анализируется информация о ходе реализации как федеральных программ развития регионов, так и федеральных программ развития отраслей в региональном разрезе. Эта информация используется при составлении прогнозов социально-экономического развития страны, проектов федерального бюджета на очередной год, при принятии решений о государственной поддержке того или иного региона, при учете поступления финансовых средств в регионы по различным каналам, что важно для составления сводных балансов финансовых ресурсов регионов и упорядочения всей системы государственной поддержки регионов.

Мониторинг реализации утвержденных Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ должен показать степень влияния данных программ на изменение социально-экономической ситуации в конкретных регионах, эффективность принимаемых программных мер, адекватность методов и форм реализации мероприятий социально-экономическим, природным и иным особенностям регионов.

Выводы

1. Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики, в число которых входит и сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов.

Программы, в отличие от других инструментов региональной политики (трансферты, дотации, субвенции, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера и т.д.), в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. По своему замыслу, они направлены на радикальное решение региональных проблем, в т.ч. проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий , но и противодействие ряду факторов, ее порождающих .

Радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

2. Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программы по развитию регионов, осуществляются в соответствии с достаточно отлаженной системой законодательных и других нормативных документов.

3. К настоящему времени разработано и утверждено Правительством Российской Федерации 28 федеральных целевых программ экономического и социального развития регионов.

Кроме того, подготовлены и находятся на различных стадиях рассмотрения и согласования (в министерствах, ведомствах, в Правительстве) еще 9 региональных программ федерального уровня, а 5 программ разрабатываются.

Утвержденными программами социально-экономического развития регионов охвачены территории 33 субъектов Федерации, а с учетом подготовленных, но не утвержденных программ- 52 субъектов (если учесть и находящиеся в разработке программ, то будут охвачены 58 субъектов Федерации).

В число регионов, к которым решено применить программный метод регулирования их социально-экономического развития, вошли: регионы с особыми условиями хозяйствования (Крайний Север и Дальний Восток); регионы, имеющие недостаточно развитый экономический потенциал и наиболее подверженные депрессивным процессам (Бурятия, Адыгея, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ; регионы, особенно нуждающиеся в структурной перестройке экономики (Удмуртия, Курганская область, Чувашия, Мордовия и др.); приграничные регионы с новыми для них проблемами (Псковская, Калининградская, частично Ленинградская области); регионы с комплексом экономических и социальных проблем (Северный Кавказ); регионы нового промышленного освоения (Нижнее Приангарье в Красноярском крае).

Сопоставление перечня программ с данными о сравнительном уровне развития регионов свидетельствует об общей нацеленности совокупности программ на решение проблем межрегиональной асимметрии.

4. В законе о федеральном бюджете на 1998 год предусмотрено государственное участие в финансировании 139 федеральных программ и подпрограмм с общим объемом финансирования 36,9 млрд. руб., в том числе с государственными инвестициями 8 млрд. руб. В это число входят 23 региональные программы с общим объемом федерального финансирования 1,9 млрд. руб., в т.ч. 0,6 млрд. руб. инвестиций.

5. К достоинствам сложившейся в России практики разработки и реализации ФЦП экономического и социального развития регионов можно отнести:

направленность на решение коренных проблем регионов, на структурную перестройку их экономики, на приведение ее в соответствие с новыми рыночными реалиями;
нацеленность всей совокупности региональных ФЦП на регионы с наиболее острыми экономическими, социальными и экологическими проблемами и тем самым на решение проблем асимметрии в территориальной структуре экономики страны;
подготовка региональных ФЦП дает возможность руководству регионов, занятому решением каждодневных задач, видеть и стратегические цели, определить, по крайней мере, для себя последовательную программу собственных действий по оздоровлению региональных финансов, решению коренных экономических и социальных проблем региона во взаимодействии со всеми хозяйствующими субъектами;
наличие нормативной и законодательной базы, определяющей отлаженность “технологии” подготовки и реализации ФЦП (хотя в этой базе есть существенные пробелы, касающиеся как раз региональных ФЦП).

Среди недостатков работы с региональными ФЦП наиболее существенны следующие:

явно недостаточное финансирование из федерального бюджета (это связано и с чрезмерно большим числом ФЦП по сравнению с возможностями федерального бюджета), а также из региональных бюджетов и- что особенно существенно- из внебюджетных источников (в самих программах заложены расчеты на то, что именно внебюджетные источники должны быть основными);
недостаточно реализуется функция региональных ФЦП быть организатором “собирания”, “ зарабатывания ” денег, а не формой их раздачи, особенно из федерального бюджета. В ряде регионов не преодолен иждивенческий взгляд на ФЦП просто как на источник получения дополнительных финансовых средств из центра;
недостаточно соблюдается необходимая последовательность реализации программных мероприятий, определение размеров государственной поддержки на эти мероприятия каждый год начинается заново, с формированием очередного федерального бюджета;
не обеспечивается необходимая степень координации всех осуществляемых на территории одного региона ФЦП (отраслевых, функциональных, региональных);
не учитывается в должной мере необходимость придания приоритета объектам ФЦП при конкретном “наполнении” иностранных кредитных линий, предоставляемых по межгосударственным соглашениям и по соглашениям с международными организациями;
в практике разработки и реализации ФЦП недостаточно используются возможности, заключенные в органическом сочетании рыночных механизмов и методов государственного регулирования.

Несмотря на эти недостатки, федеральные целевые программы пользуются большой популярностью в регионах. Все большее число региональных руководителей хорошо понимает, что при всех издержках в практике применения программно-целевого метода, федеральные программы регионов дают возможность при умелом использовании привлечь отечественных и иностранных инвесторов к решению коренных проблем экономики региона, пользуясь наличием утвержденной Правительством программы как определенной гарантией, подтверждающей серьезность намерений федеральных и региональных органов власти. Кроме того, сам процесс подготовки Программы, даже до ее утверждения, дает руководству региона возможность системно рассмотреть проблемы региона и построить собственную программу действий.

Количественная оценка эффективности реализации ФЦП регионов весьма затруднена сейчас тем, что несмотря на большое их количество и накопленный разнообразный опыт, процесс их реализации, по существу, находится на начальном этапе (даже принятая одной из первых Курильская программа осуществлена пока лишь на 22%). Тем не менее практически по каждой есть определенные реальные результаты в виде осуществленных программных мероприятий.

6. На предстоящий период основные усилия предстоит направить не столько на разработку новых программ развития регионов, сколько на реализацию уже разработанных и принятых. В связи с этим наибольшее значение приобретает решение практических проблем их осуществления, связанных с необходимостью преодоления выявившихся недостатков и использования накопленного положительного опыта.

Перечень утвержденных федеральных целевых программ развития регионов

“Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области на 1993-1995 гг. и до 2005 г.”, постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.93 г. № 1297 и от 30.06.98 г. № 668

Государственные заказчики: Администрация Сахалинской области, Госкомсевер России

“Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия) на 1995-2005 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 07.02.95 г. № 115.

Государственный заказчик: Правительство Республики Саха (Якутия)

“Экономическое и социальное развитие Республики Мордовия на 1996-2000 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.95 г. № 1257.

“Экономическое и социальное развитие Псковской области на 1996-1998 гг. и до 2000 г.”, постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.96 г. № 149 и от 28.05.98 г. № 522.

“Восстановление исторической части г.В ладикавказа как историко-архитектурного памятника на Северном Кавказе и улучшение его экологического состояния до 2000 г.”, постановление Правительства Российской Федерации от 28.02.96 г. № 185.

Государственный заказчик: Минземстрой России

“Социально-экономическое развитие Республики Северная Осетия-Алания до 2000 года”, постановление Правительства Российской Федерации от 12.03.96 г. № 269.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минземстрой России, Минтопэнерго России, ГКФТ России

“Социально-экономическое развитие и национально-культурное возрождение балкарского народа в 1996-2000 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 03.04.96 г. № 374.

“Социально-экономическое развитие Республики Бурятия на 1996-2005 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.96 г. № 442.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минтранс России

“Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.96 г. № 480.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минтруд России, МВЭС России, Минтранс России, Минсельхозпрод России, МПС России, Госкомсевер России

“Сохранение и развитие исторического центра г.С анкт-Петербурга на 1996-2010 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.96 г. № 585.

Государственный заказчик: Минземстрой России

“Комплексное социально-экономическое развитие Краснодарского края” (1996-2000 гг.), постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.96 г. № 702

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минземстрой России, Минтопэнерго России, Минтранс России, ГКФТ России

“Развитие малых и средних городов РФ в условиях экономической реформы”, постановление Правительства Российской Федерации от 28.06.96 г. № 762.

Государственный заказчик: Минземстрой России

“Социально-экономическое развитие Астраханской области на 1997-2000 гг.”, постановления Правительства Российской Федерации от 21.01.97 г. № 47 и от 2.02.98. г № 105

“Освоение Нижнего Приангарья ” (1997-2005 гг.), постановление Правительства Российской Федерации от 22.02.97 г. № 203.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, МПР России, Минтопэнерго России, Минтранс России, Госкомэкологии России, Госкомсвязи России

“Социально-экономическое развитие Республики Калмыкия и национально-культурное возрождение калмыцкого народа” (1997-2002 гг.), постановление Правительства Российской Федерации от 14.03.97 г. № 303.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Миннац России, Минсельхозпрод России, Минземстрой России, МПР России

“Социально-экономическое развитие города-курорта Сочи на период до 2000 г.”, постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.97 г. № 511.

Государственный заказчик: Минэкономики России

"Развитие экономики и бюджетного потенциала Чувашской Республики на 1997-2000 гг.”, постановление Правительства Российской Федерации от 25.06.97 г. № 750.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минземстрой России, Федеральная дорожная служба

“Социально-экономическое развитие Брянской области (1998-2000 гг.)”, постановление Правительства Российской Федерации от 1.07.97 г. № 785.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, МЧС России, Минсельхозпрод России, Минтранс России, МПС России, ФАС России, Минземстрой России, Минтопэнерго России

“Социально-экономическое развитие Удмуртской Республики (1997-2000 гг.)”, постановление Правительства Российской Федерации от 03.07.97 г. № 820.

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минатом России, Госкомсвязи России, Минтопэнерго России, Минобороны России, Минземстрой России, МПР России, Минсельхозпрод России, Миннац России, Минтруд России, Минобразование России, Минкультуры России, Госкоммолодежи России, Госкомзем России, ГКРП России, Госкомэкология и метеорология России, Рослесхоз

“Развитие социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев”(1997-2006 гг.), постановление Правительства Российской Федерации от 8.07.97 г. № 854.

Государственный заказчик: Миннац России

“Развитие особой экономической зоны в Калининградской области”, постановление Правительства Российской Федерации от 29.09.97 г. № 1259

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Социально-экономическое развитие Республики Адыгея (1997-2000 гг.)”, постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.97 г. № 1615

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Социально-экономическое развитие Ростовской области на период до 2001 года”, постановление Правительства Российской Федерации от 8.01.98 г. № 21

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Экономическое и социальное развитие Тверской области на 1998-2005 годы”, постановление Правительства Российской Федерации от 08.01.98 г. № 22

Государственные заказчики: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минатом России, Минтруд России, ГКФТ России

“Социально-экономическое развитие Ставропольского края на период до 2001 года”, постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.98 г. № 594

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Экономическое и социальное развитие Курганской области на 1998-2005 годы”, постановление Правительства Российской Федерации от 7.07.98 г. № 721

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Стабилизация социально-экономического развития Республики Дагестан на период до 2001 года”, постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.98 г. № 931.

Государственный заказчик: Минэкономики России

“Экономическое и социальное развитие Челябинской области на 199-2005 годы”, постановление Правительства Российской Федерации от 25 .11.98 г. № 1381

Государственный заказчик: Минэкономики России - координатор, Минсельхозпрод России, Минтранс России, Минтруд России