Проведение региональной политики требует соответствующих организационных форм, учитывая, что в Российской Федерации утвердились три независимых друг от друга уровня власти. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не представляют все ветви федеральной власти, являясь ведомственными органами по определению. Действовавшие в течение почти 10 лет представители Президента РФ в субъектах РФ ничем себя не проявили, мало кто знал о их существовании.

В результате произошло ослабление федеральной власти на местах, во многих регионах сложились замкнутые режимы, что подтачивало политическое и экономическое единство страны, питало региональный сепаратизм в различных формах его проявления. Например, правовой сепаратизм привел к принятию субъектами РФ около 30% нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Многие губернаторы контролировали местные СМИ и придавали политической жизни одностороннее направление.

Между тем Центр не в меньшей степени отвечает за развитие любого региона и не может допускать бесконтрольности, формирования внесистемных центров управления, своеобразного федерального и регионального двоевластия.

Федеральные округа

• утвержден перечень семи федеральных округов;
• институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
• установлен порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Целями реорганизации территориального управления являются:

• обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий;
• повышение эффективности федеральных органов государственной власти;
• совершенствование контроля за исполнением решений органов управления;
• упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Полномочный представитель Президента РФ обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства, президентскую вертикаль. Федеральные структуры в регионах выводятся из-под влияния региональных властей, при этом исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Меняется управленческая структура без изменения полномочий региональных органов.

Федеральный округ - не субъект РФ и не новая административно-территориальная единица, он не имеет окружного правительства. Это территориальное деление с целью совершенствования федерального и регионального управления. С созданием федеральных округов двухзвенная структура государственного территориального управления (центр-регион) заменяется трехзвенной (центр-федеральный округ-регион), а губернаторы как субъекты политики перестают быть единственными представителями регионов.

Организационной формой управленческой деятельности федерального округа являются советы, куда входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, представители всех федеральных структур на территории округа. Совет наделяется исполнительными функциями, контролирует выполнение принятых решений. Рассматриваются не только текущие дела, но и перспективные планы. Кроме того, при полномочном представителе работает коллегия, при необходимости на ее заседание приглашаются члены Правительства РФ.

Текущая деятельность в федеральных округах осуществляют федеральные инспекторы. Основными направлениями их деятельности являются:

• анализ ситуации в регионе, выявление проблем;
• разработка технологий и нормативных актов, призванных оптимизировать управление на уровне региона;
• организационная работа по налаживанию взаимодействия с внешними структурами, реализации целевых программ и решению других задач.

В федеральных округах создаются антикризисные центры, которые пресекают попытки силового разрешения споров, гасят конфликты, связанные с переделом собственности, электротеплоснабжением, финансовыми нарушениями.

Решаются конкретные задачи, и результаты оцениваются не по принятым программам, числу проведенных совещаний, а по социально-экономической ситуации в регионах, по уровню цен на рынках.

Полномочные представители способствуют восстановлению полной правоспособности государства, укреплению стабильности. Однако решить кардинальные проблемы, сгладить резкие различия в уровнях развития регионов они не в состоянии, так как для этого надо иметь все атрибуты власти и управления, в том числе собственный бюджет. Подобная надзорная структура обходится недешево: у каждого по два первых заместителя в ранге министров, назначаемых Президентом РФ, а всего заместителей - 6-9 человек. Общий штат при полпреде составляет около 100 человек.

Новое не случайно называют хорошо забытым старым. Царь Алексей Михайлович разработал план деления России на восемь обширных военных округов. Петр I своим указом разделил страну на восемь губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Екатерина II предприняла серьезную децентрализацию управления и ввела новое административно-территориальное деление, в 1781 г. было уже 40 губерний.

Аналог современного института полпредов имел место в конце царствования Александра I. Вводились наместники в округа, включавшие 3-5 губерний. В их обязанности входило «ежеминутное инспектирование всех частей внутреннего управления» без права прямого вмешательства в прерогативы местных властей. Николай I прекратил этот эксперимент.

К началу XX в. половина территории страны приходилась на формировавшиеся по окраинам генерал-губернаторства (Варшавское, Степное, Иркутское, Приамурское, Туркестанское, Кавказское наместничество, Великое княжество Финляндское), а половина - на 80 губерний и другие административно- территориальные единицы.

В 1921 г. на IX съезде Советов принято решение о сокращении количества губерний и образовании крупных областей и краев. В 1930 г. в РСФСР входили 14 областей и краев, восемь военных округов. С 1934 г. начался процесс разукрупнения областей и краев.

В начале 1960-х гг. страна пережила опыт совнархозов, т.е. экономически обособленных территорий. Вначале было образовано 11 совнархозов, в том числе семь на территории современной России. В то время существовали мощные рычаги централизованного управления, тем не менее вскоре стало понятно, что совнархозы разъединяют страну, и от них отказались.

Сегодня укрепление вертикали президентской власти способствует утверждению законности, защите от местничества, что отвечает интересам рядового человека. Поэтому реформа не несет в себе возврат к унитарному государству, возрождение имперских наместников, очередному переписыванию Конституции. Никакого перераспределения власти глав субъектов РФ в пользу назначенных представителей Президента РФ не происходит; не отменяются ни статьи Конституции РФ, ни Федеративный договор. Но только будущее покажет, является ли создание федеральных округов ошибкой или благом для России.

Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц

Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ, городов и других территориальных единиц является формой межрегиональной интеграции, объединяет регионы по экономическим интересам, концентрирует материальные, технологические, финансовые ресурсы, инициирует инвестиции, восстанавливает разрушенные связи. Тем самым она сохраняет общее экономическое и социальное пространство, помогая сообща преодолевать трудности.

Правовой основой деятельности ассоциации являются постановление Правительства РФ «О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» от 16 сентября 1993 г. № 918 и Закон от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации».

Ассоциация функционирует на основании устава, утверждаемого Минюстом России. Высшим органом управления является Координационный совет межрегиональной ассоциации (КСМА), возглавляемый председателем или президентом ассоциации. В него входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; исполнительный орган совета - генеральная дирекция. Создаются координирующие органы для реализации региональной политики, в каждый из которых входят представители соответствующих субъектов РФ. Руководителям ассоциаций предоставлено право участвовать в заседаниях Правительства РФ. Заместители Председателя Правительства РФ участвуют в заседаниях и других мероприятиях ассоциаций, проводимых в регионах.

Основными функциями ассоциации являются реализация совместных научно-технических, производственных, экономических и социальных программ, развитие местных рынков капитала, товаров, рабочей силы. Например, ассоциация «Центральная Россия» разрабатывает проекты и программы, способные оказать большое влияние на социально-экономическую ситуацию в регионе: программы поддержки текстильной промышленности, производителей и переработчиков льна, программы эколого-экономических мероприятий на территории побережья Рыбинского водохранилища, проект в области телекоммуникаций в рамках федеральной программы создания единого информационного пространства. Проводится также конкурсный отбор приоритетных проектов, поступающих от субъектов РФ - членов ассоциации.

Уральская ассоциация разработала концепцию регионального рынка ценных бумаг. Концепцией заложено построение модели рынка ценных бумаг, интегрированного в общероссийский, т.е. модели, отвечающей интересам региона, обеспечивающей преимущества привлечения инвестиций в Уральский регион вследствие опережающего развития этого рынка. Концепция содержит стратегии региональных органов власти по различным сегментам рынка ценных бумаг. Взаимодействие комиссий по ценным бумагам субъектов осуществляется через межрегиональную координационную группу. Ассоциация «Черноземье» приняла решение о создании комплекса по производству минеральных удобрений и обеспечению ими субъектов РФ.

В форме ассоциации найдена межрегиональная структура управления, взявшая на себя ряд функций, которые прежде выполнял лишь федеральный центр.

Было учреждено восемь ассоциаций: Дальневосточная, «Сибирское соглашение». Уральская, «Северо-запад», Северо-Кавказская, «Черноземье», «Большая Волга», «Центральная Россия». Например, ассоциация «Центральная Россия» охватывает 11 центрально-европейских областей, Москву и Калининградскую область.

Создание федеральных округов юридически не затрагивает статус ассоциаций. Однако главная роль отводится федеральным округам, а их границы с ассоциациями почти совпадают. В связи с этим возникает вопрос о перспективах ассоциаций: растворятся ли они в федеральных округах или обретут второе дыхание, учитывая, что главы регионов теперь не входят в Совет Федерации.

Поиск новых механизмов хозяйствования осуществляется также в свободных и особых экономических зонах. Решениями государственной власти их наделяют дополнительными полномочиями в регулировании прежде всего экономической деятельности.

Свободная экономическая зона

Свободная экономическая зона (СЭЗ) - это ограниченный участок территории, в пределах которого устанавливается особый режим предпринимательской деятельности для коммерческих организаций, зарегистрированных в данной зоне. СЭЗ создается главным образом для привлечения иностранного капитала, передовых технологий, развития экспортного потенциала.

СЭЗ подразделяются на следующие типы:

1. зоны экспортного производства - участники зоны вывозят за пределы страны более 50% товаров своего производства (продукция обрабатывающих отраслей);
2. свободные таможенные зоны производственного типа - создаются в местах с развитой производственной и транспортной инфраструктурой или другими благоприятными условиями;
3. зоны торгового типа - создаются в портах, на железнодорожных узлах, в аэропортах и других пунктах, через которые регулярно перевозятся экспортно-импортные грузы;
4. другие зоны - технико-внедренческие, трансграничного оказания услуг, банковские офшорные центры.

Решение о создании СЭЗ принимается Правительством РФ. им же утверждается Положение о свободной экономической зоне.

В СЭЗ для иностранных инвесторов и предприятий устанавливается льготный налоговый режим, пониженные ставки платы за землю и природные ресурсы, особый таможенный режим, упрошенный порядок въезда и выезда граждан, регистрации предприятия. В федеральном бюджете в составе целевых средств по оказанию финансовой поддержки регионам учитываются средства, направляемые на обеспечение функционирования СЭЗ.

Согласно западным стандартам для обустройства 1 км 2 экспортно-производящей зоны требуется 40-45 млн. долл. Поэтому большая часть производственных зон ограничена пределами предприятий и производственных комплексов вблизи городов, обеспеченных объектами инфраструктуры, и рынков сбыта; площадь промышленно- производственной зоны обычно составляет не более 10 км 3 . Зоны, представляющие город или район, встречаются редко. В основном это небольшие участки, где выгодно заниматься предпринимательством.

Особая экономическая зона

В отдаленных и находящихся в специфических геополитических условиях регионах осуществляется государственное управление в режиме особой экономической юны (ОЭЗ).

Полномочия по вопросам функционирования ОЭЗ осуществляют органы представительной и исполнительной власти субъекта РФ, администрация субъекта РФ выполняет функции администрации ОЭЗ.

В ОЭЗ устанавливается льготный режим инвестиций и предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической. Администрация ОЭЗ вправе проводить прямые переговоры с российскими и иностранными инвесторами и предпринимателями для заключения договоров по реализации зональных инвестиционных проектов.

Уполномоченные органы субъекта РФ, на территории которого образована ОЭЗ. вправе заключать соглашения об экономическом, научно-техническом, культурном и спортивном сотрудничестве со штатами, провинциями, землями и другими административно-территориальными образованиями иностранных государств, которые, однако, не могут рассматриваться как международные договоры РФ.

В отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей, в том числе налогов, уплачиваемых при таможенном оформлении ввозимых и вывозимых товаров, ОЭЗ рассматривается как находящаяся в режиме свободной таможенной зоны.

Землепользование иностранным юридическим и физическим лицам на территории ОЭЗ предоставляется на основании договоров аренды без права выкупа.

В особой экономической зоне не требуется лицензирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Создание СЭЗ (ОЭЗ) не должно сводиться к получению дополнительных льгот, когда благополучие достигается за счет недоплат другим регионам. Нередко предприниматели регистрируются в СЭЗ, а производственно-финансовую деятельность ведут в другом регионе.

В Калмыкию, например, стекались налога со всей России. Видимо, регистрацию нужно сохранять только тем предприятиям, которые фактически функционируют на территории СЭЗ.

Оценивая перспективы СЭЗ в России, нужно учитывать, что их основное назначение - быть островами экономической свободы - потеряло актуальность. Вся Россия является экономически свободной страной. Правительство взяло курс на создание особых экономических зон с учетом современных требований. Основными их типами являются: промышленно-производственные; технико-внедренческие; портовые; туристско-рекреационные. ОЭЗ создаются на основе конкурсов, которые объявляются среди регионов. Учреждены две промышленно-производственные и четыре технико-внедренческие зоны, на их обустройство бюджет выделил на 2006 г. 8 млрд. руб. В структуре органов власти образовано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ). Особые условия следует создавать там, где это еще необходимо, например для развития фундаментальной, прикладной науки и технического прогресса.

Наукоград

Статус наукограда присваивается Указом Президента РФ в целях создания условий для развития научно-технического потенциала.

Статус наукограда присваивается с определением приоритетных научных направлений.

Наукоград - это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (НПК). Статус наукограда подтверждается следующими критериями:

• не менее 15% работающих муниципального образования заняты в НПК;
• не менее 50% всей продукции хозяйствующих субъектов муниципального образования по стоимости произведено в НПК;
• не менее 50% всех основных фондов хозяйствующих субъектов муниципального образования (кроме ЖКХ и объектов социальной сферы) принадлежит НПК.

В НПК входят производственные организации, у которых доля наукоемкой продукции в предыдущие три года составляет не менее 50%, а также зарегистрированные научные организации, вузы, инновационные, экспериментальные организации.

В настоящее время статус наукограда Российской Федерации имеют муниципальные образования: г. Обнинск Калужской области, города Королев, Дубна, Реутов, Фрязино Московской области, п. Кольцово Новосибирской области, г. Мичуринск Тамбовской области.

Наукограды призваны быть опорными точками развития приоритетных направлений науки и техники. В наукограде государство берет под защиту определенную территорию, оказывает государственную поддержку и гарантирует востребованность научной продукции. И это нужно не столько данному городу, сколько всей стране.

Объем субвенций для финансирования дополнительных расходов наукоградов Российской Федерации на 2006 г. определен в сумме 749,0 млн. руб. с учетом продолжения финансирования мероприятий. реализуемых в 2005 г., в последующие годы - исходя из коэффициентов индексации.

В наукограде выделяются два направления деятельности:

1. решение научных проблем федерального уровня, оно оплачивается государством и не связано с производством города;
2. создание инновационных фирм научно-технической ориентации, они призваны обеспечивать основную часть поступлений в бюджет города.

Управление наукой остается прерогативой государства (Российской академии наук). Правительство РФ определяет приоритетные направления научной и инновационной деятельности наукограда, а также программу развития города в качестве наукограда. Применяется территориальный, а не отраслевой подход к управлению. Используются новые формы управления: городские научно-технические советы, венчурные фонды. Организуются комплексные исследования нескольких крупных научно-исследовательских институтов (например, в Обнинске их 12) по разным направлениям знаний.

Учреждения РАН обеспечивают технологические решения и производство научного продукта.

Городское самоуправление создает условия для развития научного творчества, поддерживает на должном уровне социальную сферу. Для финансирования конкретных проектов заключаются соглашения. Научные организации освобождены почти от всех налогов, поступления от них в местный бюджет незначительны. Поэтому наукограды были и остаются дотационными.

В стране 69 муниципальных образований, которые могут стать наукоградами, в них проживает 2,5 млн. чел.

Закрытое административно-территориальное образование

Интересы государства (военная безопасность и др.) требуют создания в определенных регионах закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Порядок их функционирования определен Законом «О закрытом административно-территориальном образовании (с изменениями и дополнениями от 28 ноября 19% г. № 144-ФЗ).

Местное самоуправление на территории ЗАТО имеет статус городского округа. Эта территория может не совпадать с границами субъекта РФ.

Предложение о создании ЗАТО вносит Правительство РФ по согласованию с органами государственной власти субъекта РФ, в ведении которого находится соответствующая территория. Решение о создании ЗАТО принимает Президент РФ.

Первоначально ЗАТО создавались для поддержки оборонных предприятий и военной науки. В настоящее время 30 ЗАТО находятся в системе Минобороны России. Деятельность федеральных органов, связанную с функционированием ЗАТО, координирует Минэкономразвития России. Некоторые ЗАТО являются по существу наукоградами, хотя и не имеют этого статуса. В ЗАТО сосредоточены уникальные кадры ученых и инженеров, имеется высокая техническая оснащенность, существуют возможности творческого роста.

Земли, занимаемые предприятиями, по виду деятельности которых создано ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование. Создание на территории ЗАТО предприятий с иностранными инвестициями допускается по решению органов местного самоуправления, согласованному с Правительством РФ. В ЗАТО поддерживается порядок обеспечения особого режима безопасности предприятий и объектов.

Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ по экологии и здравоохранению в размере 1% от объема финансирования. На сельскохозяйственных производителей, снабжающих население ЗАТО продовольствием, распространяются меры государственной поддержки, предусмотренные для предприятий АПК.

Налоговые и иные поступления от юридических лиц, находящихся в границах ЗАТО, направляются в местный бюджет. Эти средства используются на создание новых рабочих мест, социальное развитие, инфраструктуру, экологию, на уменьшение дотаций из федерального бюджета.

Закрытым административно-территориальном образованиям с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования, выделяются компенсации (Постановление РФ от 18 апреля 2005 г. №232). Дефицит бюджета ЗАТО покрывается за счет средств федерального бюджета.

Межбюджетные трансферты обеспечивают меры социальной защиты населения в условиях ограничения права ведения хозяйственной деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.

Объем дотаций бюджетам ЗАТО на 2006 г. определен в сумме 9620,7 млн. руб. Распределение указанных средств между бюджетами ЗАТО осуществляется исходя из численности населения и с учетом удорожающих или удешевляющих факторов стоимости предоставления бюджетных услуг в субъектах РФ.

Кроме того, предусматривается оказание финансовой помощи из федерального бюджета на переселение граждан, утративших производственную, служебную связь с организациями (объектами), расположенными на территории ЗАТО, и на развитие социальной и инженерной инфраструктуры.

Средства на переселение граждан на 2006 г. в сумме 1088,1 млн. руб. распределяются исходя из количества поставленных в ЗАТО на учет граждан, которые могут выехать на новое место жительства, средней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья в Российской Федерации, установленных жилищным законодательством социальных норм жилья.

Объем средств, предоставляемых на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, распределяется с учетом доведения уровня фактической обеспеченности объектами образования, здравоохранения, культуры, жилищного строительства, коммунальной инженерной инфраструктуры до уровня, установленного нормативами.

Бюджеты муниципальных образований, имеющих статус ЗАТО, включаются в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Вместе с тем они не учитываются при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Все вопросы деятельности ЗАТО, кроме находящихся в ведении федеральных органов и органов местного самоуправления, решаются администрацией субъекта РФ.

Указом Президента РФ от 29 января 1998 г. N& 109 для обеспечения безопасности функционирования Государственного научно-исследовательского испытательного лазерного центра (полигона) «Радуга» и населения создано закрытое административно-территориальное образование - г. Радужный Владимирской области. Общая площадь ЗАТО - 11 302 га, протяженность городской черты - 70 км.

В городе действует особый режим безопасности: существуют ограничения на въезд и постоянное проживание граждан, на полеты над территорией летательных аппаратов, контролируемые и запретные зоны.

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ - в ряде государств с федеративным устройством (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Аргентина, Австралия) особая административно-территориальная единица, на территории которой размещается столица федерации. В Аргентине Ф. о. называется федеральным столичным округом, в США - Ф. о. Колумбия, в Австралии - столичной территорией и т. д. Ф. о. может либо входить в федерацию наравне с другими субъектами (Бразилия), либо является лишь составной частью, но не субъектом федерации и управляется непосредственно федеральным правительством (США, Мексика, Венесуэла). Впервые Ф. о. образован в 1790 г. в США на землях, уступленных двумя штатами - Мэрилендом и Виржинией - для строительства новой столицы Союза - г. Вашингтон.

В мае 2000 года на территории России образовано семь федеральных округов: северо-западный, центральный, приволжский, Северо-кавказский, Уральский, сибирский, дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти. 7 федеральных округов созданы указом Президента РФ В.В.Путина N849 от 13 мая 2000 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе"; тем же указом утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

Направления развития российской экономики всегда связывались с экономическими, природными, историческими особенностями страны, с ее гигантской территорией, огромными и разнообразными хозяйственными ресурсами. В связи с этим неизменно была высока роль централизованного управления государственной власти и ее инструментов. Кроме государственных границ и центра необходимы управленческие ячейки государственного пространства. Отсюда важное значение приобретали вопросы территориально-организационной структуры экономики. В России изначально принятая модель реформ игнорировала активную роль государства в ее реализации. При огромном количестве регионов - субъектов Федерации и их безудержном стремлении к расширению суверенитета это сильно ослабляло центральную государственную власть.

Государство - не только очерченное границами географическое пространство, где живут и работают его граждане, но и прежде всего закон, конституционный порядок и дисциплина. Нетер­пимым стало положение, когда пятая часть принятых в регионах правовых актов противоречила Основному закону страны, с ним расходились конституции республик и уставы областей, а между краями и областями устанавливались торговые барьеры и даже пограничные столбы. Последствия таких нарушений законности могли быть катастрофичными, но внимательно и строго следить из столицы за положением в 89 регионах невозможно (а 8 межре­гиональных ассоциаций не являются органами государственного управления). Помимо межэтнических конфликтов и амбициоз­ных претензий региональных элит на почве «суверенитета», угро­зу национальной безопасности России, ее территориальной цело­стности представляют продвижение НАТО к границам нашей страны и агрессивные планы враждебного зарубежья по ее дроб­лению в условиях кризисного ослабления и отрыва экономичес­ких связей периферийных территорий от центральных.

Таким образом, жизненно назрел вопрос о создании в России формы государственного управления на федеральном (межрегиональном) уровне в виде полномочных представительств центральной власти в укрупненных административно- территориальных образованиях, например федеральных округах, что согласуется с российской Конституцией (ст. 71), относящей федеративнoe устройство к ведению Федерации 1 .

Указом Президента России от 13 мая 2000 г. «О полномочном [представителе Президента Российской Федерации в федеральном [округе» в целях обеспечения реализации его конституционных Полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полно­мочных представителей Президента России в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и утверждены соответствующие Положение и перечень федеральных округов.

Поскольку организационно-хозяйственная функция - важ­нейшая для государства не только в плановой, но и в регулируе­мой рыночной экономике, то в основу новой формы государственно-территориального деления положены не национальный или формально административный фактор, а прежде всего прин­ципы экономического районирования. Так как государ­ственное управление широко функционально, то надо использо­вать и элементы специального районирования, которое всегда применялось, в том числе в дореволюционной России (ок­руга военные, путей сообщения и др.). Поэтому верхним, межре­гиональным звеном территориального деления сделаны 7 феде­ральных административно-хозяйственных образований в составе групп и отдельных экономических районов с некоторыми изме­нениями границ (рис. 12.1). Причем сохраняется среднее, регио­нальное звено (со всеми ветвями власти).

Принятая схема федеральных округов сочетает преобладаю­щее зональное деление (Центральный, Северо-Западный, При­волжский, Сибирский, Дальневосточный округа) и скорректиро­ванное макрорегиональное (Южный, Уральский округа). Терри­ториальные границы федеральных округов в дальнейшем могут меняться. Что касается их нынешней схемы, то она включает не только экономическое районирование, но и элементы оборонно­го (военные округа) и национально-политического районирова­ния; это привело к необходимой трансформации некоторых (осо­бенно Поволжского и Уральского) территориально-хозяйствен­ных макрокомплексов.

При укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело централь­ные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, нало­гообложения, приватизации и прочие, сокращается на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, при­ближается к местам. Вместо 89 управленческих «связок» с регио­нами федеральный центр имеет теперь непосредственную связь с 7 федеральными округами, каждый из которых, в свою очередь, связан в среднем с 12-13 регионами. Преимущества макрорегио­нов и зон сказываются также в управлении федеральными энер­гетическими системами, путями сообщения, информацией и свя­зью, в обеспечении обороноспособности (включая мобилизаци­онную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.

Напомним, что до революции подобными административны­ми образованиями были наделенные большими правами генерал-губернаторства и наместничества, включавшие по несколько гу­берний. В советские годы крупные экономические районы и зо­ны использовались для территориального планирования, в них создавалось комплексное и дублирующее хозяйство, а в настоя­щее время на этих территориях функционируют межрегиональ­ные ассоциации экономического взаимодействия, не проявляя, однако, активной деятельности из-за отсутствия государственно-правового статуса.

Федеральные округа имеют особое государственное значение, предназначены для решения общенациональных задач, цементи­руя единое политическое и экономическое пространство России и на них, как на базовую структуру прежде всего должен опирать­ся федеральный центр в своих взаимоотношениях с территория­ми. Поэтому и был смысл, чтобы в соответствии с положениями Конституции России создать в них не региональные, а федераль­ные органы власти (управления), переместив ряд соответствую­щих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затра­гивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в новых условиях (делегировать функции округам не надо, ибо они установлены центру, округа же - «центр на периферии»).

Во вновь образованных федеральных округах целесообразно иметь полномочные представительные органы не только Прези­дента, но и Правительства (ликвидировав их многочисленные представительства в субъектах Федерации), а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др. (они и созданы).

Важными задачами полномочного представителя Президента (России в федеральном округе являются реализация органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, контроль за исполнением реше­ний федеральных органов государственной власти, регулярные доклады Президенту об обеспечении национальной безопаснос­ти, о политическом, социальном и экономическом положении в округе с внесением соответствующих предложений.

Среди функций полномочного представителя:

Координация деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в округе;

Организация взаимодействия этих органов с органами госу­дарственной власти субъектов Федерации, органами местного са­моуправления, политическими партиями, иными общественны­ми и религиозными объединениями;

Разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ социально-экономи­ческого развития территорий в пределах округа;

Организация контроля за исполнением федеральных зако­нов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распо­ряжений Правительства, за реализацией федеральных программ;

Участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в пределах округа и др.

В таких многоресурсных экономических зонах могут сло­житься наилучшие условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования корпоратив­ных производственно-коммерческих структур, региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой. Создаются предпосылки для эффективного ре­гулирования научно-технического прогресса, инвестиционной деятельности, для обоснованного экономического стимулирования (налоги, цены, тарифы и т. д.), налаживания самофинансиро­вания и товарного самообеспечения, организации системы госу­дарственной поддержки слаборазвитых территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов. Можно бу­дет лучше преодолевать вызванные рынком тенденции к резкой неравномерности экономического и социального развития, осу­ществлять регулярный мониторинг его региональных уровней.

Противоречия между центром и регионами в силу их различ­ных интересов будут всегда, но их остроту можно заметно сни­зить. Более полная информация о положении дел и личные кон­такты различных властей обеспечат лучшее взаимопонимание, этому способствует приближение федерального управления к территориям.

3.Деятельность Межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия.

Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия представляют собой координационные структуры органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Эти ассоциации объединяют интересы входящих в них регионов в экономических отношениях с федеральным центром

Деятельность ассоциаций поддерживается федеральной властью. Постановлением Правительства РФ от 16.09.93 г, № 918 определены их основные задачи и делегированы некоторые права федеральных органов (формировать территориальный фонд товарных и сырьевых ресурсов, выдавать разрешение на бартерные сделки, определять размеры и порядок взимания платы за пользование природных ресурсов и ряд других). Следует, однако, отметить, что указанные ассоциации являются, по сути дела, общественными объединениями и не оказывают серьезного влияния на активизацию процессов межрегиональной интеграции. Стихийно создающиеся и не увязанные между собой общеэкономическими целями, они пока не могут рассматриваться как основа нового районирования. Они создавались начиная с лета 1991 года. По каждой ассоциации принималось распоряжение Председателя Верховного Совета РСФСР, в котором регионам, вступившим в ассоциацию предоставлялись значительные экономические льготы.

Всего создано 8 ассоциаций, охватывающих к началу 1999 года всю территорию России, кроме Чечни (8 регионов входят в две ассоциации сразу). Территории ассоциаций в значительной степени совпали с территориями 11 экономических районов России (в том числе Ассоциация "Северо-Запад" - Северный и Северо-Западный районы; "Большая Волга" - Поволжский и Волго-Вятский; "Сибирское соглашение" - Восточно-Сибирский и Западно-Сибирский).

В настоящее время функционируют восемь таких ассоциаций. Терри­тории (регионы) ассоциаций в основном совпадают с крупными экономи­ческими районами. Основными исключениями являются ассоциация "Северо-Запад" (объединяет Северный и Северо-Западный экономические районы), ассоциация "Большая Волга" (объединяет Волго-Вятский и Поволжский экономический районы), ассоциация "Сибирское соглашение" (объединяет Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский экономические районы). Кроме I того, некоторые субъекты федерации одновременно входят в две ассоциации. Калининградская область входит в ассоциации "Северо-Запад" и "Центральная Россия", Новгородская область - в "Северо-Запад" и "Черноземье", Брянская и Тульская области - в "Центральную Россию" и "Черноземье"; Тюменская область - в "Большой Урал" и "Сибирские соглашение", Бурятия, Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ - в "Сибирские соглашение" и "Дальний Восток и Забайкалье". В некоторых мероприятиях межрегиональных ассоциаций принимает участие в качестве наблюдателя также Союз российских городов. Кроме того на равный с межрегиональными ассоциациями статус претендовала Ассоциация автономных образований, созданная в 1992 году. 5 февраля 1993 руководители 8 ассоциаций подписали Соглашение о сотрудничестве с Правительством РФ, а 14 июля 1994 - с Федеральным Собранием РФ.

В настоящий момент деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации регулируется Федеральным Законом «Об общих принципах и деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ» принятый Государственной Думой 17 ноября 1999 года. Согласно статье 1 настоящий Федеральный Закон определяет общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Во второй статье Закона ассоциация определяется как некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации.

Согласно закону ассоциации выполняют ряд задач, в том числе и в международной области: подготовка предложений по вопросам международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

Данный закон не только регулирует деятельность ассоциации во внутрирегиональной, экономической, социальной, технической, законодательной, инвестиционной, финансовой сферах, но и определяет полномочия в международной сфере.

Национально-территориальное деление (автономные округа, республики)- предполагает учет при делении национальный состав населения рацона, его исторически сложившиеся особенности труда и быта. В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонацио­нальном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государ­ственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Александров, В. М., Семенов, А. В.,доц.
Состояние и перспективы развития федеральных
округов Российской Федерации /В. М. Александров,
А. В. Семенов.
//Правоведение. -2002. - № 3 (242). - С. 85 -
95

Статья находится в издании «Правоведение: »

Материал(ы):

• Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации.
  Александров, В. М., Семенов, А. В.
  

  Состояние и перспективы развития федеральных округов Российской Федерации

  В. М. Александров,* А. В. Семенов**

  Федерализм как способ и форма организации государства получил широкое распространение в мире. Рассмотрение проблемы современного федеративного государства имеет особую актуальность для России, где в последние годы происходят сложные, зачастую противоречивые процессы реформирования федеративных отношений. Проблема альтернативности дальнейшего развития российского федерализма возникла с новой остротой в свете осуществляемых Президентом РФ преобразований в сфере государ-ственного управления. Указом Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. на территории Российской Федерации было образовано семь федеральных округов во главе с назначаемыми Президентом РФ полномочными предста-вителями Президента. 1

  Глубокое и разностороннее познание природы федерализма современной Российской Федерации, равно как и любой иной, предполагает не только изучение ее основных черт и особенностей, но и акцентирование внимания на возникающих в процессе ее существования и функционирования проблемах развития. Известная формула Д. Дж. Элейзера «Федерализм есть территориаль-ное выражение демократии», 2 которую можно расширить за счет включения в нее еще и системы местного самоуправления, особенно актуальна для нас сегодня. Слабость и неразвитость российской демократии среди прочего во многом объясняется тем, что провозглашенные в Конституции РФ 1993 г. федеративная система государственного устройства и институт местного самоуправления находятся пока в стадии становления. 3 В комментарии (который представляется проблемным) к Конституции РФ (под редакцией В. Четвернина) совершенно справедливо говорится, что «государственное устройство России - это не Федерация, а некое состояние динамического равновесия между угрозой развала страны и компенсирующей ее унитаристской тенденцией».

  Воплощение в жизнь лозунга «Берите суверенитета, сколько унесете» привело к нарушению целостности экономического, политического и право-вого пространства. 4 Однако корни современного российского федерализма лежат не в демократических преобразованиях, которые получили новый импульс в стране к концу 80-х годов XX столетия, а в тех радикальных изменениях в государственном устройстве России, которые были проведены, в сущности, гораздо раньше. 5 Одна из особенностей ранней Российской Федерации состояла в том, как отмечалось в научной литературе, что она создавалась и развивалась на основе национально-территориального прин-ципа. 6 Что особенно важно для последующего рассмотрения проблемы укрепления вертикали власти на современном этапе существования Россий-ского государства, отношения между федеральными органами и субъектами Российской Федерации традиционно строились на довольно жесткой, централизованной основе. До недавнего времени доминирующими прин-ципами этих взаимоотношений были демократический централизм, а по сути бюрократический централизм, строго плановый характер, формализованные законность и конституционность. Многие из этих принципов фактически сохраняют прежнее значительное влияние. Это позволяет ряду исследователей утверждать, что «существующий в России, также как и прежде в СССР, феде-рализм во многих отношениях проявляется в реальной жизни не иначе, как унитаризм или формально-юридический федерализм». 7

  В научной литературе, на наш взгляд, вполне справедливо, указывалось по данному поводу, что было бы ошибкой отрицать и отбрасывать советский опыт федерализации. 8 Опыт реальной практики советской модели федерализма важен и в том отношении, что «он учит, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные установления о разграни-чении полномочий федерации и ее субъектов». 9

  В настоящее время, по сравнению с прежним периодом развития Рос-сийской Федерации, статус ее субъектов значительно расширился и укрепился. Согласно Конституции РФ 1993 г. каждый из ее 89 субъектов независимо от их формально-юридических и фактических особенностей рассматривается в качестве равноправного субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 5 Консти-туции РФ).

  Однако это - формальная норма. Практика же говорит об ином, а именно о том, что, будучи в формально-юридическом плане равноправными субъектами Федерации, фактически они не являются таковыми. Одни из них (в основном республики) являются «более равными», чем все остальные субъекты Россий-ской Федерации. В определенной мере это проявляется даже на конститу-ционном уровне. Существенно возросла в последние годы раздробленность российских регионов с точки зрения их конкретных интересов и проблем. Такое положение дел отражается в практическом плане во многих сферах жизни общества, дестабилизирует федеральную систему, рождает будоражащие общество публикации. 10

  Фактически же в большинстве субъектов Российской Федерации сложи-лись квазигосударства со своими политическими режимами (чаще авторитар-ными), самостоятельными правовыми и финансовыми системами. Выявлены сотни региональных и местных нормативных актов, противоречащих Консти-туции РФ, законам страны. Много примеров, когда границы субъектов Рос-сийской Федерации становились непрозрачными. Зачастую непрозрачными эти границы оказывались и для любых преобразований, исходящих из Центра.

  Из вышесказанного можно сделать вывод, что преобразования в системе государственного управления должны и могут производиться с учетом двух факторов: 1) исторически сложившейся централистской традиции россий-ской государственности как таковой; 2) возрастающей роли регионов как в политике, так и в решении конкретных вопросов жизни на местах.

  Зарубежная правовая практика обеспечения общегосударственных интересов в регионах свидетельствует, что, несмотря на провозглашение идей децентрализации, наделе во всех государствах обеспечивается определенная степень централизации, связанная с необходимостью защиты интересов государства в целом. Большинство способов организации управления на местах предусматривает сохранение определенной вертикали от центра к периферии. Она может выражаться в различных формах: как в существо-вании специальных представителей государства, так и иных разновидностях контроля. 11

  Говоря о строительстве демократического правового государства в Рос-сии, мы имеем в виду в первую очередь строительство федеративного государ-ства. До недавнего времени Россия де-юре была федерацией, а де-факто - одновременно и конфедерацией с федеративными элементами, и федерацией с конфедеративными вкраплениями. Очевидно, что Президент РФ взял на себя инициативу окончательного утверждения в стране федеративного принципа построения государственности.

  При попытке реформирования этих отношений необходимо учитывать, что любое федеративное государство предусматривает весьма жесткие механизмы регулирования отношений, распределения ведения между федера-цией и ее субъектами. Федеральный центр всегда сохраняет в своих руках основные рычаги государственного управления: политические, правовые, финансовые, военные. Субъектам же федерации предоставляются широкие права в основном в экономической и социальной сферах.

  Таким образом, в рамках программы трансформации федеративных отношений среди прочих вопросов стратегической важности должны быть решены вопросы создания централизованной вертикали федеральных органов власти. Одним из таких средств может быть система федеральных округов.

  В соответствии с Указом Президента РФ № 849 «О полномочном пред-ставителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. на территории Российской Федерации было образовано семь федеральных округов, каждый из которых охватывает определенное число субъектов Российской Федерации, и утвержден Перечень федеральных округов, с указанием ряда субъектов, выполняющих функции центра федерального округа. 12

  В рамках рассмотрения конституционного статуса федеральных округов и перспектив развития созданной модели территориального устройства целесообразным представляется проанализировать следующие положения: является ли конституционным создание Президентом РФ семи федеральных округов, не нарушает ли произведенное преобразование административно-территориального деления страны на субъекты, установленного и преду-смотренного Конституцией РФ; насколько адекватными являются предпри-нятые меры с точки зрения движения России к подлинной демократии и эффективной государственности (в том числе к современному федерализму); каковы перспективы создания новой модели государственного управления в системе «Центр - регионы» для Российской Федерации.

  В Конституции РФ 1993 г. само понятие «федеральный округ» отсутствует. Говорит ли это о неконституционности положений Указа Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»?

  Конституция РФ закрепляет, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Феде-рации. Таким образом, Основной Закон государства устанавливает един-ственно возможное деление Федерации на субъекты. Всякая попытка создания иных единиц деления, таким образом, может считаться неконституционной.

  Характеристика федерального округа как административно-терри-ториальной единицы, на наш взгляд, неприемлема. В федеральном округе, в отличие от субъектов Российской Федерации, отсутствуют органы госу-дарственной власти, собственное законодательство и иные определяющие статус образования признаки. Кроме того, федеральные округа представляют собой даже не территориальные единицы, а лишь абстрактные совокупности субъектов Российской Федерации. В пределах территории федерального округа действуют работники аппарата полномочного представителя Прези-дента РФ - должностные лица Администрации Президента РФ. 13 Само создание института полномочного представителя в федеральном округе есть, по сути, одна из мер реализации Президентом РФ своего конституционного полномочия определять основные направления внутренней политики Рос-сийской Федерации (п. 3 ст. 80 Конституции РФ). В связи с этим можно говорить о конституционности предложенного Президентом РФ дробления государства на федеральные округа.

  Характерно, что предпринимаемые меры по реформированию системы государственного управления имеют в основе принятие таких политических мер, которые в принципе нацелены на достижение определенного результата без изменения Конституции РФ. Такой подход вполне оправдан в том числе и потому, что ныне действующая Конституция предусматривает сложный порядок ее изменения.

  Приведенные доводы позволяют нам определить федеральные округа как специальные единицы деления Российской Федерации, на территории которых действует институт полномочного представительства Президента РФ, созданный им и предназначенный для наиболее эффективной реализации главой государства своих конституционных полномочий.

  Примечательно, что по поводу создания Президентом РФ системы феде-ральных округов высказывается множество суждений, зачастую диаметрально противоположного содержания. Одни полагают, что созданные федеральные округа - совершенно искусственные образования, объединяющие регионы, подчас не имеющие ничего общего. Другие считают, что создание сверх-регионов - кратчайший из всех путей к распаду России, так как будет про-исходить дальнейшее укрепление центров федеральных округов. Третьи - что переход к единообразию управления разнородными субъектами Федерации, по существу, означает движение к унитарному государству от федеративного. 14

  Нам же эти сценарии представляются крайними. Указ Президента РФ - только начало административной реформы. Указ не решает, а скорее обозначает проблему в сфере федерального устройства. И даже несмотря на то, что Президент РФ, оценивая годичную работу полномочных представителей в федеральных округах, склонен рассматривать создание таких альтернативных единиц деления Федерации, как «оправданную» меру, нам представляется, что само создание федеральных округов - это лишь форма, которую предстоит наполнить содержанием. Федеральное присутствие в регионах нельзя считать устойчивым до тех пор, пока оно не получит окончательного оформления в виде особого государственного института полномочного представитель-ства в федеральных округах. Главная проблема для Федерации сегодня - не в количестве субъектов, не в разных названиях, не в наличии национальных республик и разных размерах субъектов Федерации. Проблема даже не в назначаемости или избираемости губернаторов, а в отсутствии апробиро-ванных правовых механизмов функционирования федеративных отношений на всех уровнях.

  Представляется, что реформа, которая способна нормализовать отноше-ния внутри Федерации, могла бы идти по нескольким направлениям.

  Во-первых, необходимо реформировать систему территориального представительства федеральных органов власти посредством передачи полномочий в рамках отдельного органа или уровня власти на нижние этажи управления для повышения эффективности всей системы.

  До нынешнего момента зачастую территориальные органы федеральной власти в субъектах Федерации относительно слабо выражали федеральные интересы и федеральную волю, а больше тяготели к интересам региона. Причинами подобного положения выступали факторы как объективного характера, так и субъективного. Для укрепления Федерации требуется четко отделить сферы компетенции федеральной власти в субъекте от области компетенции самого субъекта.

  Укрепление вертикали власти наиболее предпочтительно проводить с использованием именно исполнительных структур в качестве стержня властных отношений по линии «Центр - регионы». До создания федеральных округов федеральные интересы в регионах представляли десятки террито-риальных управлений федеральных органов исполнительной власти.

  Начало процессу преобразований уже положило создание в стране системы федеральных округов, которые, по сути, являются межрегиональ-ными представительствами федеральной власти и должны действовать в рамках ее компетенции, но на всей территории страны. Очевидно, что процесс их формирования и становления оказался весьма болезненным, так как неизбежно был связан с перераспределением власти и контроля за финансовыми потоками между главами регионов и полномочными предста-вителями Президента РФ. К позитивным моментам можно отнести то, что активно начало восстанавливаться единое правовое и отчасти экономическое пространство страны, судебная система.

  Во-вторых, нужна реформа системы власти в самих субъектах Федера-ции. Возможно выравнивание степени взаимовлияния всех ветвей регио-нальной власти. Следует особо добиваться реальной независимости судебной власти. Решить эту задачу можно лишь путем сочетания политических и правовых мер, включая более активное участие общефедеральных полити-ческих организаций и органов власти в региональных выборах, реформу федерального и регионального законодательства, регламентирующего основные принципы формирования органов власти и управления в субъекте Федера-ции и принципы их взаимодействия с Центром и местным самоуправлением. Очевидно, что в рамках федеральных округов подобная работа сможет осуществляться гораздо эффективнее.

  Попытки оптимизации системной организации и структуры власти, предпринятые с позиций интересов Центра, неизбежно усилят унитаристские и даже авторитарные тенденции, тогда как оптимизация на базе интересов регионов объективно усилит тенденции к «растаскиванию» страны по «феодальным вотчинам». Стратегический выбор, на основе которого только и могут создаться эффективное государство, оптимальные структуры его властных и исполнительных подсистем, необходим.

  В-третьих, после принятия мер по реформированию системы террито-риального представительства в регионах и системы органов власти в субъектах целесообразно упорядочить функционирование механизма в сфере разграни-чения полномочий и ответственности между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта.

  В определенной части аспект данной проблемы конкретизирован главой 3 Конституции РФ. Опыт работы по заключению договоров и соглаше-ний с субъектами Федерации действительно позволил выработать модельный подход. 15 Однако, как нам представляется, результаты реализации подобного модельного подхода на сегодняшний день создали гораздо больше проблем, нежели должны были решить.

  Безусловно, хозяйственная жизнь в границах федеральных округов определенным образом повлияет на межрегиональные связи, на финансовые и даже информационные потоки. Однако одной из составляющих федерализма является существование каждого региона как самостоятельной единицы. Все же, несмотря на недостатки существующей федеративной модели, представ-ляется, что появление окружных структур не сильно деформирует региональ-ные структуры, а тем более не приведет к их слому.

  Создание федеральных округов при правильной организации работы в их пределах позволит, по нашему мнению, решить следующие задачи: 1) качественно преобразовать управляемость страны; 2) обеспечить значи-тельное сокращение управленческого аппарата в регионах и экономию федерального бюджета; 3) повысить контроль за федеральными ведомствами в регионах; 4) улучшить взаимоотношения и интеграционные связи субъектов Российской Федерации.

  Одной из основных целей предпринимаемой административной реформы является оптимизация экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффектив-ности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов. Преобразования, направленные традиционно на укрепление стабильности в стране, начались реформированием системы государственной власти. Многие аналитики объясняют выбранную стратегию невозможностью достичь стабильности в стране, начав с преобразований в сфере экономики. Таким образом, здесь кроется одна из проблем произ-водимых преобразований - соотношение экономической и администра-тивной реформ. Возникает вопрос: должна ли административная реформа создать условия для проведения экономической, или она превратится в само-цель, а экономическая реформа останется на втором плане?

  Примечательно, что нарезка федеральных округов производилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Возможно, в перспективе это потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Так, выдвигаются предложения увеличить их количество до 11, что будет более соответствовать достижению целей экономи-ческого выравнивания регионов. На данный же момент необходима трансфор-мация развития округов в центры управления территориальным развитием, прежде всего экономическим.

  Сферой, в которой деятельность полномочных представителей Прези-дента РФ за прошедший после создания института год привела к наиболее заметным результатам, является воссоздание единого правового пространства на территории Российской Федерации, в частности, деятельность представи-телей по приведению регионального законодательства в соответствие с феде-ральным, по унификации законодательства в пределах федеральных округов. 16

  Определение задач по реформированию в правовой сфере как первоочередных характеризует стремление государства проводить реорганизацию «через право». Необходимость ее осуществления обусловлена тем, что произошла ликвидация командно-административной системы, а замены ее на правовую не последовало.

  До нынешнего момента характерными признаками правовой системы России являлись: во-первых, значительный динамизм, противоречивость и неустойчивость регулирования; во-вторых, расширение сферы нормативного регулирования в области предметных особенностей законов Российской Федерации; в-третьих, большое разнообразие общественных отношений, охватываемых правовым регулированием, большое число объектов право-вого регулирования, а также видов субъектов общественных отношений, регулируемых правом.

  Указанные особенности стали дополнительным препятствием на пути создания стабильной, приемлемой для России модели демократической правовой организации, оформления структурной завершенности россий-ского законодательства, целостной правовой системы. На сегодняшний день проблема обновления правового регулирования актуальна в связи с развитием законодательства об институтах конституционного строя, о федеральном устройстве и иных формах территориальной организации Российской Федерации, об организации государственной власти и местного само-управления. Экстраполированная на вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, она готова вылиться в третью «волну» конституцион-ной реформы. 17

  Преобразования в данном направлении обретают дополнительную сложность за счет того, что законодательство развивается динамично, постоянно принимаются новые нормативно-правовые акты, следовательно, неизбежны правовые споры. Трудности в деятельности полномочных пред-ставителей обусловливаются не столько количеством актов, имеющих несоответствия федеральному законодательству, сколько серьезностью самих нарушений: например, установление верховенства законов субъектов Рос-сийской Федерации над законами Федерации и Конституцией РФ. 18

  Появление федеральных округов - «вынужденный переход на ручное управление» 19 в отсутствие правового поля. И соответственно переход временный, но необходимость его, на наш взгляд, бесспорна, так как сформированное единое правовое пространство позволит другим сферам развиваться более динамично.

  Однако воссоздание единого правового пространства как одно из направлений правовой реформы в сфере государственной власти, на наш взгляд, не должно ограничиваться приведением в соответствие региональ-ного законодательства федеральному. Необходимо решение вопросов в сфере формирования органов государственной власти, определение их статуса и детальная проработка на основе конституционных норм механизма взаимо-отношений как между различными федеральными органами государственной власти, так и между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что также относится к сфере деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

  Несмотря на очевидную направленность действий нынешней власти в сторону укрепления принципов федеративного государства, на наш взгляд, до сих пор одной из нерешенных проблем Российской Федерации и одно-временно одной из причин, порождающих, а чаще - не предотвращающих и не смягчающих возникающие в рамках Федерации противоречия, является проблема, связанная с отсутствием цельной, логичной, адекватно отража-ющей реальную действительность концепции развития современной Россий-ской Федерации. Формулировка ключевых положений указанной концепции на нынешнем этапе существования Российского государства, на наш взгляд, является практической необходимостью. Именно они могли бы стать солидной базой для обоснования проводимых преобразований в государственном управлении.

  Что касается перспектив развития модели федеральных округов, то, на наш взгляд, создание подобного рода специальных единиц деления Россий-ской Федерации следует рассматривать не только как фактор, повлиявший на изменение сферы деятельности полномочных представителей Прези-дента РФ, по сравнению с предыдущей формой представительства (в регионах Российской Федерации), но и как попытку создания универсальной модели механизма государственного управления с четкой системой взаимодействия Центра и регионов. 20

  В результате деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вырабатывается схема построения такой вертикали исполнительной власти, которая строится на основе строгой иерархии региональных и федеральных структур. В федеральных округах на данный момент действуют такие специальные органы исполнительной власти, как полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе и аппарат полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

  Модель федеральных округов как специальных единиц Российской Федерации, существующая наряду с системой административно-террито-риального деления, носит определенно временный характер. 21 Однако создание на ее основе в дальнейшем модели, способной решить существу-ющие проблемы федеративного устройства, представляется вполне возможным и обоснованным. Именно в форме федеральных округов возможна последующая замена существующего федеративного устройства с наличием национально-территориальных единиц деления на сугубо административно-территориальные, т. е. федеральные округа, характеризующиеся равноправием по отношению к аналогичным федеральным округам и отсутствием принципа национальности в основании деления.

  Очевидно, если Российское государство ориентировано на формиро-вание гражданского общества, то наличие этнических особенностей народа, проживающего на территории того или иного субъекта, не может служить основанием для наделения его более широким объемом прав. Соответ-ственно, развитие конституционного законодательства должно идти далее не в русле исторически сложившейся практики формирования государства по национально-региональному принципу.

  В настоящее время уход от национально-территориальных основ деления в устройстве Российской Федерации по известным причинам крайне затруд-нителен. Учитывая ряд подобных факторов, приходится, фиксируя новые приоритеты в определении субъектов, в их взаимоотношениях, а затем, следуя естественному ходу вещей, постепенно изменять структуру Россий-ской Федерации, чтобы уменьшить чрезмерно большое количество субъектов федеративных отношений в сочетании с высокой степенью дифференциации регионов. 22 Без решения этой проблемы будет невозможно получить в субъекте оптимальную систему органов власти, которая максимально будет при-способлена для решения проблем населения, обеспечения прав человека и гражданина.

  Таким образом, на данный момент создание неких «условно-альтерна-тивных» единиц деления Российской Федерации при неоформленности как такового их правового статуса представляется наиболее целесообразным, так как преобразования в подобной форме в значительной мере позволили бы на данном этапе избежать противостояния со стороны представителей государ-ственной власти регионов Федерации.

  При невозможности по тем или иным причинам создать новую модель государственно-территориального деления Российской Федерации за счет укрупнения единиц, его составляющих, представляется возможным создать действенный механизм взаимодействия Центра и регионов, способный в определенной мере решить проблемы, имеющие источником неэффективное функционирование существующей модели федеративного устройства. 23 Апробированная схема государственного управления с лежащей в основе стройной вертикалью по линии исполнительной власти может быть применена для любой модели территориального устройства. Внутри федеральных округов достаточно эффективно может осуществляться контроль за под-держанием единства правового, судебного, экономического и политического пространства Российской Федерации. 24

  Таким образом, преобразование российской государственности, реали-зация конституционных основ федерализма предполагает в идеале двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целост-ности Российского государства, а с другой - децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления. Это обусловливает необходимость ведения поли-тики умелого сочетания федеральной поддержки субъектов со стимулирова-нием их экономической самостоятельности и активности. В связи с этим целесообразным видится конструктивное взаимодействие выборного главы региона и назначаемого представителя Центра как наиболее эффективный путь к налаживанию федеративных отношений.

  Произведенные и продолжающиеся преобразования в сфере государ-ственного управления имеют две составляющие: во-первых, оптимизация структуры территориальных подразделений федеральных органов испол-нительной власти; во-вторых, интеграция этих подразделений вокруг координи-рующего политического центра - федерального должностного лица, пред-ставляющего федеральные интересы в регионах, действующего в рамках полномочий главы государства и не зависящего от региональных властей.

  Основная же опасность реализации программы по реформированию федеративных отношений заключается в возможности чрезмерного усиления федеральных округов, появлении определенного рода конкуренции регио-нальным структурам власти, что может привести к неоправданному ослаблению региональных органов управления в государстве и, как следствие, к столкно-вению федеративного и унитаристского подходов к внутригосударственному строительству.

  *Кандидат юрид. наук, доцент Санкт-Петербургского филиала Российской таможен-ной академии (РТА).

  **Доцент Санкт-Петербургского филиала РТА.

  ©В. М. Александров, А. В. Семенов, 2002

  1 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

  2 Цит. по: Гуселетов Б. Нужна деконцентрация власти. Государственно-политическая реформа и становление гражданского общества // Независимая газета. 2000. 20 дек. С. 8.

  3 См., напр.: Курганская О. В. Проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала РТА. 2001. № 3 (16). С. 175.

  4 См., напр.: Дрожжин В. А. 1) Власть, уничтожающая свой народ // Общество и власть в истории Рос-сии: Сб. научн. тр. СПб., 1999. С. 68-71; 2) Проблемы выживания народа: поиски и пути преодоления // Вто-рые Петровские чтения: Сб. науч. тр. СПб., 2001. С. 236.

  5 См., напр.: Чистяков О. И. Становление Российской Федерации. М., 1996.

  6 Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 196-229.

  7 Федерализм. Теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2000. С. 319.

  8 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыт федерализма. М., 1994; Яров Ю. Ф. Феде-рализм в истории России. М., 1992. Кн. 1. С. 339.

  9 Козлов А. Е. К вопросу о концепции российского федерализма // Федерализм в России и Бельгии / Отв. ред. Ф. Делмартино, Л. Насырова. Лейвен, 1996. С. 43.

  10 См., напр.: Дискриминация субъектов Федерации недопустима. Края и области должны быть уравне-ны в правах с республиками // Независимая газета. 1998. 11 фев.

  11 См., напр.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 1996. С. 468-496.

  12 Указ Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федераль-ном округе» от 13 мая 2000 г. // Российская газета. 2000. 16 мая.

  13 Указ Президента РФ № 97 «О внесении дополнений и изменений в Положение о полно-мочном пред-ставителе Президента РФ в федеральном округе» от 30 января 2001, г. // СЗ РФ. 2001. № 6. Ст. 551.

  14 См., напр.: Федоров А. Ю. Реформа административная или конституционная? О раз-делении Российс-кой Федерации на семь федеральных округов и введении в них пред-ставителей Президента РФ: Беседа с и.о. на-чальника Управления Президента РФ по коорди-нации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации // Независимая газета. 2000. 16 мая. С. 1, 3; Иванченко А. В. Властная вертикаль и Конституция // Независимая газета. 2000. 23 июня. С. 8.

  15 Камшилов П. Представитель Президента - кто он? // Президентский контроль. 1997. № 4. С. 46.

  16 Президент РФ, оценивая работу полномочных представителей за 2000-2001 гг., отметил, что «они выполнили свою основную задачу - приведение в соответствие с феде-ральным законодательством законода-тельства регионального» (Известия. 2001. 12 мая. С. 3). Например, к декабрю 2000 г. в Центральном федераль-ном округе выявлено порядка 240 законодательных актов субъектов Российской Федерации, не соответствую-щих федеральному законодательству, большая их часть приведена в соответствие. В Приволжском федераль-ном округе к началу работы полномочного представителя Президента РФ было выявлено большое количество (671) законов или нормативных актов, не соответствующих федеральным нормам, основная их часть претерпе-ла изменения. За год работы в Уральском округе проанализи-ровано почти 1,5 тыс. актов, около 300 приведено в соответствие с федеральными законами.

  В апреле 2001 г. намечалось проведение референдума в Республике Тыва по поводу внесения в мест-ную Конституцию более 60 поправок.

  17 Кириллов В. Третья волна конституционной реформы, или соотношение неопре-деленностей в постро-ении гражданского общества и правового государства в России // Вести. 2001. 31 марта. С. 2.

  18 См., в частности: Козак Д. Война законов закончилась миром: О приведении законо-дательств в соот-ветствие с федеральным: Беседа с заместителем руководителя Администрации Президента РФ // Общая газета. 28 дек. 2000 - 10 янв. 2001.

  19 Шаравский А. Семь инструментов для Президента (полпреды - это «ручное управ-ление» для страны) // Известия. 2001. 23 апр. С. 3.

  20 Кокурина О. Ю. Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в субъектах Российс-кой Федерации: Автореф. канд. дисс. М., 1998. С. 23.

  21 См., напр.: Некрасов С. И. Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти // Жур-нал российского права. 2001. № 11.

  22 См., напр.: Российская газета. 2001. 14 июля; Социально-экономическое положение субъектов Рос-сийской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ в 2001 г. СПб., 2002.

  23 См., напр.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 78-80.

  24 См., в частности: СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.

Информация обновлена :17.05.2003

Сопутствующие материалы:
| Персоны | Книги, статьи, документы

Каграманян Н., аппарат Полномочного представителя Президента РФ в Центральном федеральном округе

Образование 7 федеральных округов и реформирование института полномочных представителей Президента на местах являются одной из важнейших составляющих нового подхода к территориальному управлению в стране. От эффективности функционирования новых институтов власти в деле управления территориями, взаимодействия между федеральными и региональными уровнями власти в большой степени зависит экономическое и политическое развитие России.

Федеральные округа: эффективный инструмент решения государственных задач

Развал СССР создал принципиально новую ситуацию для России. Проблема утверждения нового, демократического федерализма стала на повестку дня. Серьезные изменения произошли уже в самом начале 90-х гг. после подписания Федеративного договора (март 1992 г.) и принятия Конституции РФ (декабрь 1993 г.). Государственная политика в сфере федеративных отношений неоднократно менялась: от децентрализации государственной власти и расширения самостоятельности субъектов РФ до максимальной централизации на федеральном уровне.

Многие исследователи отмечают, что в сложившейся в 90-е гг. системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Существовал слабый федеральный Центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции, и регионы, большинство из которых было просто не способно самостоятельно и эффективно реализовать на благо общества все взятые на себя полномочия. Возник управленческий разрыв между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений, а зачастую имела место непроходимость системы для управленческих сигналов «по вертикали». Последствия сохранения «слабого центра и слабых регионов» могли быть очень серьезными для страны.

Идея создания специального института, представляющего президентскую власть на местах и одновременно координирующего деятельность местных представительств федеральных ведомств, нашла практическое воплощение уже в конце срока правления первого российского президента. Борисом Ельциным был тогда подписан указ о федеральных коллегиях. Это стало реакцией на изменение реального статуса полномочных представителей президента РФ в субъектах Федерации, которые постепенно в большинстве своем превратились в малозначимые фигуры при губернаторах, лишь информировавшие Центр, да и то далеко не всегда объективно, о деятельности региональных администраций. А многие из территориальных органов федеральной исполнительной власти фактически оказались под контролем властей субъектов Федерации.

Образование федеральных округов в первую очередь явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Образование округов является актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно с этим активизировался процесс деконцентрации полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появилась возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Российской Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления.

Период с 1990 по 1993 г. характеризуется так называемым «парадом суверенитетов». Законодательство данного периода характеризуется крайней нестабильностью, ослаблением правовых механизмов регуляции общественных отношений. Многие субъекты Федерации принимали декларации о суверенитете, присваивали дополнительные полномочия, не предоставленные им Конституцией РФ и относящиеся к прерогативе федерального центра. Конституции, уставы и законодательство большинства субъектов Федерации этого периода грубо противоречили федеральному законодательству. В некоторых субъектах Федерации проходили референдумы по вопросу об их государственном суверенитете. В качестве компромисса центра и регионов в 1992 г. был подписан Федеративный договор, стабилизировавший хрупкий баланс интересов в сфере территориальной организации власти.

С принятием 12.12.93 действующей Конституции РФ и началом выстраивания на ее базе новой системы законодательства было положено начало так называемому «параду заключения договоров». Двух- и трехсторонние договоры между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении полномочий и предметов ведения используются в качестве действенного механизма согласования интересов Центра и регионов, а также в качестве правового средства гармонизации Конституции РФ и противоречащего ей законодательства субъектов Федерации. Нестабильность законодательной базы федеративных отношений сохранялась, однако уже на квазиконституционной основе.

С 2000 г. законодательная база федеративных отношений стабилизируется. Вступили в силу ключевые федеральные законы (в частности, Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Созданы 7 федеральных округов. Началось постепенное приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Одной из основных целей предпринятой административной реформы является оптимизация организации экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов.

Федеральные округа - это административно-территориальная структура, на уровне которой возможна организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития.

Некоторые эксперты полагали, что с формированием округов создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращения новых округов в квазигосударства и т.п. Выражаются опасения по поводу усиления тенденции к делению страны на 7 политико-экономических и информационных пространств. Однако в той же мере была правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных «столиц» способствует оптимизации системы территориального управления, созданию новых точек роста и центров инноваций, решает проблему административно-бюрократической гиперцентрализации, которая свойственна России.

В политическом плане очевидно, что реформа имеет целью создание более управляемой политической и организационно-мобилизационной региональной инфраструктуры, единого правового пространства. В политической сфере полномочные представители Президента в первую очередь сконцентрировали свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, в настоящее время их приоритетной задачей становится разрешение политических конфликтов на региональном уровне.

Помимо административных мер для укрепления федеративной государственности было произведено четкое разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, пересмотрено на этой основе федеральное законодательство. В результате масштабной работы, проделанной Комиссией при Президенте РФ под руководством Д.Н.Козака, поэтапно приняты ряд законов, закрепившие концепцию федеративной реформы.

При разграничении компетенции между центром и регионами по предметам совместного ведения за органами государственной власти субъектов РФ закреплены полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным Центром и могут передаваться субъектам РФ только с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои правомочия, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный Центр. Ярким проявлением подобной безответственности стали, например, массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. По мнению Д.И.Козака, «отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем». Общетеоретическая, на первый взгляд, проблема разделения государственной власти в стране приобрела вполне реальное проявление в жизни многих людей.

Для выполнения установленных полномочий за субъектами РФ на постоянной основе закреплены собственные доходы. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов предложено производить за счет дотаций из Федерального фонда поддержки субъектов РФ, которые определяются ежегодно при принятии федерального бюджета. В результате упраздняется необеспеченный федеральный мандат, в первую очередь, в социальной сфере, при котором многие социальные льготы и гарантии, заявленные федеральными законами, финансировались из федерального бюджета частично. Тем самым уменьшаются диспропорции между регионами и, соответственно, неравенство людей, проживающих на различных территориях нашей страны.

Перспективная модель российского федерализма предполагает разумное сочетание централизации федеральной власти и самостоятельности регионов, достижение «золотой середины» в федеративных отношениях. Деятельность федерального законодателя, глубина и степень федерального регулирования должны быть четко регламентированы правовыми рамками и соотнесены с ясно сформулированными принципами. Решение проблемы совершенствования и обеспечения реализации идей федерализма в России - это, прежде всего, выяснение его сути, а затем - практическое формирование демократической федеративной системы управления государством.

Таким образом, одной из основных целей предпринимаемой реформы является оптимизация экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов.

Федеральные округа: проблемы и перспективы развития

Время, прошедшее с момента образования федеральных округов, уже позволяет делать определенные выводы об итогах становления данного института на российском правовом поле, а также моделировать будущие место и роль полномочных представителей в системе государственно-властных отношений.

Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепили свои федеральные политические позиции, увеличили «политический вес».

В экономическом плане новые столичные регионы могли бы в перспективе получить дополнительные инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К таковым относятся: приоритетное финансирование и приоритетное рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровне; приоритетное развитие инфраструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.); возможность концентрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков, а также банковских систем регионов.

Какое будущее ждет федеральные округа? В большинстве своем ответы участников различных исследований, проводившихся на эту тему, остаются крайне неопределенными. Для того чтобы федеральные округа стали влиятельной структурой, считают некоторые опрошенные, потребуются серьезные усилия со стороны федерального Центра, направленные на расширение полномочий, придание этому институту конституционного статуса и укрепление его кадрового потенциала.

Полагаю, федеральные округа, как территориально-административная структура, будут только наращивать эффективность системы управления регионами и по-прежнему будут решать весь комплекс задач государственной политики в области регионального развития. Округ, в связи с этим, должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осуществления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий. В результате будут созданы структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть.

Сколько стоит написать твою работу?

Выберите тип работы Дипломная работа (бакалавр/специалист) Часть дипломной работы Магистерский диплом Курсовая с практикой Курсовая теория Реферат Эссе Контрольная работа Задачи Аттестационная работа (ВАР/ВКР) Бизнес-план Вопросы к экзамену Диплом МВА Дипломная работа (колледж/техникум) Другое Кейсы Лабораторная работа, РГР Он-лайн помощь Отчет о практике Поиск информации Презентация в PowerPoint Реферат для аспирантуры Сопроводительные материалы к диплому Статья Тест Чертежи далее »

Спасибо, вам отправлено письмо. Проверьте почту .

Хотите промокод на скидку 15% ?

Получить смс
с промокодом

Успешно!

?Сообщите промокод во время разговора с менеджером.
Промокод можно применить один раз при первом заказе.
Тип работы промокода - "дипломная работа ".

Федеральные округа и новая региональная политика

Медведева В.К.

Анализируя проблемы политико-правового статуса федеральных округов, специалисты выделяют как минимум два аспекта. Во-первых, вопросы, связанные со стратегией предполагаемой в перспективе реорганизации системы федеративного устройства России. А, во-вторых, вопросы, связанные с новой региональной политикой федерального центра, касающиеся перспектив создания единой системы исполнительной власти и возможностей по перераспределению полномочий между центром и провинциями. Кроме этого политологов и юристов интересует механизм реализации задуманной стратегии. Речь идет о том, будут ли предполагаемые изменения происходить в рамках действующего конституционно-правового пространства или же федеральные органы государственной власти предпримут попытку изменения некоторых конституционных норм.

Исходя из основ конституционного строя современной России, можно сказать, что федеральные округа пока не вписываются в рамки сложившегося федерального законодательства, так как их статус отдельно не определен законом, а их образование связано лишь с Указом Президента при утверждении института полномочных представителей Президента России.

В связи с этим можно предположить, что в рамках территорий семи федеральных округов теоретически возможно укрупнение субъектов Российской Федерации, но это потребует конституционных изменений, так как коснется изменений всей системы федеративного устройства России. С политической точки зрения, на это сегодня есть готовность и у Президента России, и у Федерального Собрания. И проблемы могут возникнуть только на уровне законодательных собраний субъектов Российской Федерации, так как без утверждения ими предполагаемых поправок в Конституцию изменить систему федеративного устройства невозможно. Поэтому в ближайшем будущем рассматривать федеральные округа как звенья нового территориального устройства государства, видимо, не следует. Да и содержательную сторону проблемы укрупнения субъектов Федерации формализовывать нет необходимости. Если, действительно, предположить, что действия Президента нацелены на стратегию изменения системы территориального устройства страны, то следует уже сегодня объяснить, каковы причины таких радикальных перспектив. При этом надо иметь в виду, что действующая система регионального устройства России связана не просто с формальным определением границ того или иного субъекта Федерации. Это традиционно сложившиеся территориальные общности при более или менее однообразных экономических, социальных и культурных условиях, поэтому разрушение сложившихся региональных инфраструктур ради формального укрупнения территорий может стать непоправимой политической ошибкой.

Хотя по этому вопросу имеются и другие точки зрения. Многие специалисты отмечают, что нигде в мире не встречается ситуация, когда на федеральный уровень поступают предложения от 89 субъектов Федерации. Такое большое число субъектов Федерации осложняет государственное управление, снижает его эффективность, способствует дублированию многих государственных функций на региональном уровне, многократно увеличивает штат чиновников на местах.

В течение первого десятилетия существования независимой России неоднократно предпринимались попытки упорядочить систему федеративного управления страной.

Как подчеркивает в своей монографии В.В.Климанов, “Указ Президента В.Путина от 13 мая 2000 г. № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации” – это не просто попытка продолжить развитие федерализма в России и укрепить властную вертикаль власти, по сути дела, в нем заложена новая форма административно-территориального деления, которая заслуживает более глубокого обсуждения и осмысления (Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. – М., 2000 – С.48-49).

Названия федеральных округов в большинстве своем соответствуют географическому положению входящих в них субъектов регионов. Но есть и расхождения: так, Южный федеральный округ (первоначально Северо-Кавказский) включает не только предкавказские субъекты Федерации, но и регионы-соседи - Астраханскую и Волгоградскую области и Республику Калмыкия. В Центральном округе пять субъектов Федерации являются приграничными. Половина территории Западной Сибири (Тюменская область с двумя автономными округами) оказалась в составе Уральского округа, а не Сибирского, а половина Урала (Башкортостан, Удмуртия, Оренбургская и Пермская области) попала в Приволжский округ. Интересно, что в состав последнего вошла и Кировская область, числящаяся в составе Волго-Вятского экономического района, но уже неоднократно делавшая попытки “связать” себя с европейским Севером. Один из последних таких случаев имел место в Санкт-Петербурге в сентябре 1999 г., когда это было одним из вопросов повестки дня на заседании Координационного совета межрегиональной ассоциации “Северо-Запад”. Принятое решение совета ассоциации буквально было следующим: “Просить Правительство Российской Федерации включить Кировскую область в реестр регионов Северо-Западного экономического района”.

Вообще, “переходное положение” отдельных субъектов Федерации по отношению к макрорегионам страны позволяет двояко оценивать нарезку федеральных округов. Так, например, последовавшие сразу после появления Указа от 13 мая недоумения руководства Башкортостана по поводу включения республики в Приволжский округ, и слова о том, что республика всегда была связана с Уральским регионом, не во всем верны: до 70-х гг. Башкирия входила в состав Поволжского экономического района. В целом, все же правильнее было бы назвать новую “вотчину” С.В.Кириенко Волго-Уральским (или Урало-Приволжским) округом. Органы государственной власти Тюменской области сейчас участвуют в работе двух межрегиональных ассоциаций: Уральской и “Сибирского соглашения”. Поэтому отнесение разработчиками президентского указа главного региона нефте– и газодобычи к Уралу также можно с натяжкой считать экономически целесообразным”.

Далее автор подчеркивает, что “проведенное деление страны на федеральные округа преследовало больше политические, чем экономические цели. Стремление к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления на территориях предопределило отход сетки деления страны на федеральные округа от объективно сложившихся к концу 1990-х гг. макрорегионов в виде восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, объединяющих органы государственной власти всех субъектов Федерации (некоторые регионы в лице их руководителей входят сразу в две ассоциации).

Между тем, формирование таких ассоциаций шло достаточно сложно и долго с 1990-1991 гг., когда при отмене плановой экономики и развале СССР снизу начинали возникать новые интеграционные образования регионов, призванные “заместить” крупные экономические районы Госплана. Количественный состав межрегиональных ассоциаций изменялся вплоть до 1998 г., а законодательный статус этих объединений был установлен только в декабре 1999 г. в одном из последних федеральных законов “эпохи президента Б.Н.Ельцина”. Таким образом, наряду с традиционной территориальной сеткой, объединяющей отдельные субъекты Федерации в крупные экономические районы, сложилось и новое деление страны, “укладывающее” регионы в межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.

Можно предположить, сколько больших и малых трудностей встанет на пути построения новой гипотетической схемы административно-территориального деления на основе федеральных округов, образованных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. В более “выигрышном” положении в данном отношении оказываются Северо-Западный и Дальневосточный округа. Именно эти округа более всего накладываются на границы существующих межрегиональных ассоциаций и экономических районов. На другом полюсе - Приволжский округ, включающий самые разные субъекты Федерации (сразу из трех экономических районов и трех же межрегиональных ассоциаций), да и центр округа “смещен” в сторону Москвы, располагаясь не в Самаре или Казани, а в Нижнем Новгороде. В целом, федеральные округа немного снизили сложившуюся социально-экономическую асимметрию между регионами, но не элиминировали ее до проблемы, которую уже не нужно решать. В новых границах два округа (Сибирский и Дальневосточный) занимают 2/3 территории страны, но основная часть продукции производится в европейской части России.

Такая характеристика специалистов экономической географии причин создания федеральных округов помогает нам дать свою политико-правовую оценку вариантов и стратегии развития российского федерализма в новых условиях.

Учитывая то, что Президент при утверждении федеральных округов назвал главной причиной задачу по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, можно предположить, что дальнейшие действия федерального центра будут связаны с перераспределением функций и полномочий органов государственной власти на трех уровнях, а именно – на уровне федерального центра, на уровне федеральных округов и на уровне субъектов Федерации.

Понятно, что трехуровневая система государственного управления будет иметь свои плюсы и минусы. Позитивным в этой схеме можно считать то, что федеральная власть укрепит свои позиции с помощью представителей Президента в федеральных округах, будет получать более достоверную провинциальную информацию и ужесточит свои контрольные функции, по крайней мере, за законностью использования бюджетных средств и конституционностью действий региональных властей. Негативным в трехуровневой схеме можно считать конституционную неопределенность предметов ведения и полномочий всех структур государственной власти, созданных на уровне федеральных округов и громоздкость бюрократического аппарата управления.

Следует подчеркнуть и то, что нет аналогов трехуровневой системы федерализма и в мировой практике. Тенденции развития зарубежного федерализма направлены на демократизацию национальных политических систем с условием децентрализации власти. Политическая наука на Западе ориентирована на моделирование саморазвивающихся общественных систем, а такое возможно только в условиях системной дебюрократизации государства и построения открытого гражданского общества.

Вектор развития российского федерализма в условиях создания семи федеральных округов имеет несколько иное направление. Возможно, оно оправдано в условиях переходного периода формирования правового российского государства. Дальнейшие всесторонние исследования проблем функционирования трехуровневой системы российского федерализма дадут возможность для более глубокого анализа сущности и тенденций развития современной российской государственности.

Похожие рефераты:

Основы конституционного статуса Российской Федерации её субъектов, соотношение законодательства субъектов и федерального законодательства. Асимметричный федерализм и региональная политика: федеральное вмешательство в права субъектов и их полномочия.

Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Регион и центр: проблемы взаимоотношений. Современная региональная политика.

Преодоление общего кризиса государственности в Европе. Федерализм как основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, обеспечивающий единство страны, децентрализацию власти, разграничение полномочий между РФ и ее субъектами.

Власть как важное явление в жизни общества. Структура и ресурсы власти. Сущность и органы законодательной власти. Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти. Судебная власть как разновидность государственной власти.

Предметом исследования является специфика федеративных отношений как фактора социально-политических и этнических процессов в Российской Федерации в течение последних 15 лет (1992-2006 гг.).

Административно-территориальное деление России в XVIII – XX вв. Создание и территориальная организация федеральных округов. Объединение регионов: проекты и их реализация. Реформирование административно-территориальной организации местного самоуправления.

Осмысление результатов социально-политических и экономических изменений, произошедших в России. Особенности политически субъектов Федерации. Административно-территориальное деление Российской Федерации. Территория государства: политико-правовой анализ.

I. Введение. II. Основная часть. Представительные (законодательные) органы государственной власти республик в составе Российской Федерации. Представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального...

Характеристика политического развития Российской Федерации в 90-х гг. ХХ в.: этапы становления новой российской государственности, формирование государственного аппарата, разработка и принятие Конституции РФ 1993 г. Система органов государственной власти.